“La libertà è, nella filosofia, la ragione; nell'arte, l'ispirazione; nella politica, il diritto.”

Colpa grave del Sindaco che nomina dirigenti e addetti stampa senza titoli

Colpa grave del Sindaco che nomina dirigenti e addetti stampa senza titoli

Le sez. Unite Civ. della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 33365 del 24 dicembre 2018, acclarano – in via definitiva – la colpa grave del Sindaco, del capoluogo di una Regione, per assunzione di personale privo di titoli necessari (12 persone, tra dirigenti e addetti stampa), pur in presenza di una militanza politica e riposta fiduciarietà (che, si presumeva, “fa curriculum”).

Viene, confermato, la c.d. sussistenza dell’elemento psicologico della colpa grave del Sindaco nell’attività svolta nella sua duplice veste di:

  1. proponente dei soggetti beneficiari degli incarichi;
  2. componente dell’organo politico collegiale che approvò le proposte.

L’intervento segue il ricorso avverso la sentenza n. 1391 del 22 dicembre 2016 della Corte Conti, sez. giurisdizionale Centrale di Appello, che disponeva condanne per varie fattispecie di danno erariale subito dal Comune, quali:

  1. illegittimi incarichi dirigenziali (6 persone), in mancanza dei presupposti normativi di cui all’art. 110 del D.Lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL), in relazione al necessario possesso delle specifiche competenze professionali da individuare, ex art. 19, comma 6, del D.Lgs. n. 165 del 2001, sottolineando l’irrilevanza al riguardo delle esperienze politiche;
  2. assunzioni addetti all’Ufficio Stampa (6 persone), carenti di presupposti stabiliti dalla Legge n. 150 del 2000 e dal regolamento attuativo d.P.R. 21 settembre 2001, n. 422.

Nel ricorso si contestavano tre filoni motivazionali:

  1. la violazione dei “limiti esterni” della giurisdizione della Corte dei Conti per avere deciso su una materia riservata alla discrezionalità della P.A., in relazione alla contestata nomina dei dirigenti del Comune, sotto i profili della determinazione dei requisiti di “particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica” dei nominati; valutazione, si sosteneva, insite in scelte discrezionali – di opportunità e convenienza – della P.A., dato il “rapporto fiduciario” esistente nelle nomine dirigenziali, reso palese dal congegno dello spoils system (peraltro, modestia degli addebiti e loro evidente opinabilità);
  2. avere impedito di provare la “compensati lucri cum damno”, impedendo di valutare l’utilità residua ottenuta dal Comune per effetto dell’attività svolta dai soggetti senza titoli nominati;
  3. non corretta configurazione degli incarichi di giornalisti addetti all’Ufficio Stampa del Comune, basati sulla configurazione di tali incarichi come “incarichi esterni”, quando invece si trattava di “incarichi di staff” di tipo “strettamente fiduciario”, con carattere stabile, collegato alla durata intera dell’Amministrazione comunale, conferiti a persone tutte iscritte all’albo dei giornalisti e con plurime esperienze professionali.

In termini espliciti (si direbbe), si trattava di nomine fiduciarie, animate dalla sola verifica di “affidabilità” sul piano politico (non, pertanto, tecnico), ergo soggette ad una decisione insindacabile, alias arbitraria rientrante nella libertà di chiamare a sé chiunque ritenuto indispensabile per l’esercizio del mandato elettivo (c.d. intuitu personae), in ragione di una lettura estesa dello spoils system e dell’elezione diretta dal popolo sovrano.

Il ricorso viene dichiarato inammissibile, rendendo definitivo il pronunciamento della Corte dei Conti e della connessa responsabilità erariale.

Le ragioni vengono articolate partendo dalla lettura dell’art. 111, ultimo comma, della Costituzione, che sancisce «Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso per cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione»: confini giurisdizionali che distinguono le funzioni dello Stato e confini che, all’interno della funzione giurisdizionale, distinguono tra giudice ordinario, giudice amministrativo ed altri giudici speciali.

I “limiti esterni”, cioè dei limiti correlati ai confini della giurisdizione nei giudizi di responsabilità amministrativa, consentono di valutare se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati, oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire, poiché l’Amministrazione, in via generale, deve provvedere ai suoi compiti con mezzi, organizzazione e personale propri (vedi, per tutte: Cass. SU 23 gennaio 2012, n. 831 e Cass. SU 13 dicembre 2017, n. 29921).

Ne consegue che rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti e non integra il divieto relativo al sindacato di merito delle scelte amministrative l’accertamento della responsabilità amministrativa del Sindaco di un Comune che abbia illegittimamente conferito numerosi incarichi a soggetti estranei all’Amministrazione comunale, al di fuori dei casi previsti dalla legge (ex art. 7 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e art. 110 del TUEL) e non a causa di eventi straordinari, ai quali non possa farsi fronte con la struttura burocratica esistente, trattandosi di un controllo giurisdizionale fondato sui canoni di razionalità, efficienza ed efficacia che costituiscono il diretto corollario del principio di rango costituzionale del buon andamento della P.A., sancito all’art. 97 Cost. (Cass. SU 13 dicembre 2017, n. 29920; Cass. SU 9 maggio 2011, n. 10069; Cass. SU 5 marzo 2009, n. 5288).

Un tale impianto normativo assume rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa, risultando “canoni conformativi” che vincolano il processo decisionale non sotto il profilo del “merito e dell’opportunità”, tra le molteplicità scelte di natura discrezionale, quanto della liceità secondo il “paramento normativo” rappresentato dalle disposizioni sopra citate (ex plurimis: Cass. SU, 25 maggio 2016, n. 10814; Cass. SU, 20 ottobre 2015, n. 21217; Cass. SU, 7 novembre 2013, n. 25037; Cass. SU, 9 maggio 2011, n. 10069; Cass. SU, 28 settembre 2003, n. 14488).

La Corte dei Conti, nel caso di specie, si è limitata:

  1. ad verificare l’assenza del possesso delle specifiche competenze richieste dagli artt. 109 e 110 del TUEL dei sei dirigenti esterni nominati, che «la Corte stessa ha ritenuto di identificare in competenze di tipo tecnico, in senso ampio (cioè adeguate ai diversi incarichi da ricoprire) considerando irrilevanti al riguardo le esperienze politiche, alla luce dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001 (richiamato dall’art. 111 del TUEL). Con analogo metodo e per analoghe ragioni la Corte dei conti ha affermato l’insussistenza dei presupposti stabiliti dalla Legge n. 150 del 2000 e dal regolamento attuativo d.P.R. 21 settembre 2001, n. 422 nei confronti dei sei addetti all’Ufficio Stampa»;
  2. ad escludere l’applicabilità del meccanismo dello spoils system per gli addetti in posizione di staff, così come per i dirigenti cui erano stati affidati incarichi di natura gestionale.

Il Giudice contabile non ha fatto altro che esaminare, sulla base delle norme legislative da applicare, l’operato della Pubblica Amministrazione con riferimento ai parametri dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità dell’azione della P.A. (ex art. 1 della Legge n. 241/1990), senza per questo travalicare i limiti esterni della propria giurisdizione, visto che il principio di insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali della P.A. non preclude al giudice contabile, nei giudizi di responsabilità amministrativa, di effettuare un simile esame.

Il ricorso, pertanto, è stato dichiarato inammissibile, in quanto non si trattava di una violazione della Corte Conti dei c.d. “limiti esterni” (come apparentemente prospettato), quanto semmai della denuncia di violazioni di norme di diritto e/o delle norme che regolano il processo davanti al giudice contabile o che ne disciplinano i poteri, come tali afferenti i “limiti interni” della giurisdizione (Cass. SU, 12 novembre 2003, n. 17014; Cass. SU, 3 dicembre 2008, n. 28653; Cass. SU, 10 marzo 2014 n. 5490; Cass. SU, 18 maggio 2017, n. 12497; Cass. SU, 14 novembre 2018, n. 29285).

In definitiva, correttamente è stato esercitato il potere giurisdizionale erariale, senza sconfinamenti esterni, ponendo fine all’intera questione, riaffermando di converso che le nomine fiduciarie attengono agli uffici privi di competenze gestionali, mentre quelli dirigenziali richiedono titoli appropriati e un criterio selettivo (comparativo), non potendo conciliare chiamate dirette e affidamento di poteri decisori sulla base delle pregresse esperienze politiche.

Lo spoils system, le nomine fiduciarie (ad arbítrium), la c.d. call pubblica, i titoli di studio e professionali sono argomenti sempre presenti quando si intende riformare la P.A., quando si propone di individuare il new public management: la dirigenza.

La scelta della dirigenza di un Paese, quella della Pubblica Amministrazione, è una questione sempre aperta e importante, senza soluzione di continuità, che occupa ampi spazi di rinnovamento e di competenza (c.d. professional skills), poi – come ogni cosa – si ricade nella virtus, e se manca la “fiducia” come può prevalere il merito ?.

Per ritornare nell’attualità, «si va facendo strada l’idea pericolosissima per cui studiare non serve a nulla. Chi ha una competenza, una storia, un curriculum è iscritto d’ufficio all’establishment, alla casta. E la politica alimenta e collega i malcontenti, facendo promesse impossibili – abolire le tasse, dare 780 euro a tutti in cambio di nulla – con cui però si vincono le elezioni» (CAZZULLO, Giuro che non avrò più fame. L’Italia della Ricostruzione, Milano, 2018, pag. 26).

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