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Diritto di accesso dei titoli edilizi

Diritto di accesso dei titoli edilizi

diritto accesso dei titoli ediliziIn ambito edilizio sono frequenti le richieste di accesso agli atti amministrativi e, più in generale, all’istruttoria documentale da parte di terzi con lo scopo di verificare l’assentibilità dell’intervento, ovvero acquisire informazioni in merito all’esecuzioni di lavori, sia nei confronti del proprietario committente che dell’operatore economico appaltatore.

Le richieste di accesso, da parte dei c.d. controinteressati, sono tese ad accertare la conformità degli interventi alla normativa urbanistico – edilizia (specie, in presenza di DIA/SCIA), allo scopo di attivare i poteri inibitori dell’Amministrazione, paralizzando l’attività del denunciante/richiedente sulla base del mero riscontro dell’illegittimità dell’attività posta in essere in mancanza dei requisiti; oppure, decorso il termine ordinatorio per le verifiche, chiedendo l’esercizio del potere di autotutela, sempre rinvenibile in presenza di attività fondata su documenti non veritieri.

Non è infrequente che l’acquisizione della documentazione del privato in presenza di titoli “liberi” (vedi, ad es. SCIA), essendo atti del privato privi di valore provvedimentale non risultano direttamente impugnabili dai terzi, sia proiettata alla verifica della documentazione prodotta e di riflesso garantire la tutela dell’interessato; tutela che si realizza attraverso la sollecitazione del potere sanzionatorio o di autotutela da parte della P.A. e, in caso di inerzia da parte di quest’ultima, attraverso l’impugnazione del silenzio rifiuto serbato o l’accertamento dell’illegittimità del comportamento omissivo tenuto dall’Amministrazione stessa, che non si sia attivata per inibire i lavori, dimostrando inequivocabilmente che l’accesso agli atti è strumentale alla verifica della legittimità di quanto prodotto in sede di dichiarazioni.

L’esigenza informativa e/o conoscitiva del terzo opera in un versante preistruttorio dell’attività formativa del titolo semplificato, ossia senza il contributo dell’Amministrazione civica, con la finalità di accertare eventuali omissioni e/o errate interpretazioni nella produzione documentale tali da compromettere l’intero procedimento che potrebbe risultare viziato: l’istanza ostensiva non limita o inibisce l’esecuzione dell’intervento ma consente al terzo di attivare il procedimento istruttorio della P.A., in chiave di controllo sulla regolarità amministrativa dell’attività oggetto di segnalazione.

L’accesso documentale diventa, quindi, uno strumento per acquisire tutta la documentazione necessaria per dar corso all’intervento edilizio/urbanistico, dimostrando che l’accesso partecipativo (infraprocedimentale con la presentazione di osservazioni e/o memorie, ex art. 10, lettera b) della legge n. 241/1990) o difensivo (informativo o documentale, ex artt. 22 ss. della legge n. 241/1990), in relazione alla tipologia di titolo richiesto, assume un ruolo centrale per il terzo a fronte di un intervento del privato sul territorio: la fase partecipativa può assumere diversi strati di azione: da una parte, in presenza di un titolo semplificato per verificare in chiave preistruttoria l’eventuale illegittimità della documentazione prodotta con conseguente sollecitazione della fase di verifica a cura della P.A., dall’altra, in sede di vera e propria istruttoria partecipativa, quando la norma o l’interessato richiede un titolo edilizio da rilasciare a seguito di un apporto istruttorio dell’ufficio e il rilascio del provvedimento (premesso di costruire o convenzione urbanistica).

Il diritto di accesso dimostra, pertanto, la sua autonoma posizione giuridica, va sorretto da un interesse giuridicamente rilevante, così inteso come un qualsiasi interesse che sia serio, effettivo, autonomo, non emulativo, non riducibile a mera curiosità e ricollegabile all’istante da uno specifico nesso, quale quello di tutelare la propria posizione giuridica rispetto ad un intervento edilizio che potrebbe incidere i propri interessi: l’interesse qualificato richiede di trovarsi in una posizione differenziata ed avere una titolarità di posizione giuridicamente rilevante, che significa non titolarità di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo – ossia posizioni giuridiche soggettive piene e fondate – ma di una posizione giuridica soggettiva anche meramente potenziale.

L’Amministrazione in sede di esame di domanda d’accesso, è tenuta soltanto a valutare l’inerenza del documento richiesto con l’interesse palesato dall’istante, e non anche l’utilità del documento al fine del soddisfacimento della pretesa correlata: l’interesse all’accesso ai documenti deve essere valutato in astratto, senza che possa essere operato, con riferimento al caso specifico, alcun apprezzamento in ordine alla fondatezza o ammissibilità della domanda giudiziale che gli interessati potrebbero eventualmente proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso e, quindi, la legittimazione all’accesso non può essere valutata alla stessa stregua di una legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante.

Accanto a tali connotazioni di natura difensiva, non si può non evidenziare che con l’art. 5, comma 2 del d.lgs. n. 33/2013 si aggiunge anche la possibilità di esercitare un diritto di “acceso generalizzato” all’attività istruttoria, o più semplicemente all’intero procedimento, indipendentemente dalla dimostrazione di un proprio interesse, con finalità di un controllo sociale dell’attività e dell’organizzazione della P.A., che può ben spingersi, in assenza del pregiudizio degli “interessi privati”, all’intera documentazione.

Il PNA 2016, evidenzia che il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e la verifica delle istanze presentate dai privati in relazione a SCIA, CIL e CILA, pur essendo considerate espressione di attività vincolata, in quanto in presenza dei requisiti e presupposti richiesti dalla legge non sussistono margini di discrezionalità, né circa l’ammissibilità dell’intervento, né sui contenuti progettuali dello stesso, «nondimeno, l’ampiezza e la complessità della normativa da applicare è tale da indurre a considerare l’attività edilizia un’area di rischio specifico».

Si comprende che il diritto di accesso e l’accesso civico generalizzato assumono un significato vitale in questo settore (“governo del territorio”) giacché «rappresenta da sempre, e viene percepito dai cittadini, come un’area ad elevato rischio di corruzione, per le forti pressioni di interessi particolaristici, che possono condizionare o addirittura precludere il perseguimento degli interessi generali», riversando l’esigenza di una massima cautela, da parte della P.A., nell’attività di vigilanza e controllo.

La “trasparenza”, intesa come accesso alle informazioni detenute dall’Amministrazione è una misura di contrasto della corruzione ed ogni intervento edilizio esige un’adeguata ponderazione istruttoria, essendo presenti elementi di specificità e peculiarità che richiedono una complessa ricostruzione della disciplina del caso concreto, soprattutto quando non sono previste adeguate forme di pubblicità del processo decisionale, bensì solo la possibilità per i soggetti interessati di prendere conoscenza dei titoli abilitativi presentati o rilasciati, a conclusione del procedimento abilitativo.

Il diritto di accesso, nelle sue diverse specificità, diventa uno strumento poliedrico di armonizzazione delle esigenze di semplificazioni e di legalità, specie in presenza di titoli abilitativi che non presuppongono necessariamente un obbligo generale dell’amministrazione comunale di provvedere al controllo preventivo: la richiesta ostensiva del privato assurge allora a meccanismo propulsivo (nei titoli liberi) o integrativo (negli altri casi) dell’attività istruttoria che porta all’accertamento effettivo della sussistenza dei requisiti e presupposti previsti dalla legge per l’intervento edilizio, senza pregiudicare i diritti dei terzi controinteressati.

In materia di accesso agli atti della P.A., ai fini della qualifica di un soggetto come controinteressato non basta che taluno venga chiamato in qualche modo in causa dal documento richiesto, ma occorre in capo a tale soggetto un quid pluris, vale a dire la titolarità di un diritto alla riservatezza sui dati racchiusi nello stesso documento, atteso che in materia di accesso la veste di controinteressato è una proiezione del valore della riservatezza, e non già della mera oggettiva riferibilità di un dato alla sfera di un certo soggetto.

(ESTRATTO, Prospettive del diritto di accesso documentale e generalizzato dei titoli edilizi, L’ufficio tecnico, 2018, n. 5)

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