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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Il Governo del territorio (nel PNA 2016)

L’approfondimento sul “Governo del territorio”

Esaminato sommariamente il contenuto del PNA 2016, adottato dall’ANAC con Delibera n. 831 del 3 agosto 2016, si passa all’analisi (con considerazioni prospettiche) dell’approfondimento inserito nella “Parte speciale”, al capitolo VI “Governo del territorio”, materia che attiene ai processi che regolano la tutela, l’uso e la trasformazione del territorio, nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia.

La nozione di “urbanistica” concerne gli aspetti dell’uso del territorio e, secondo la giurisprudenza prevalente che ne ha fornito un’interpretazione estensiva, predilige il cd. modello panurbanistico, nel senso che il legislatore non avrebbe voluto limitare la materia urbanistica all’esercizio della potestà amministrativa di pianificazione territoriale mediante l’adozione di scelte urbanistiche, ma vi avrebbe fatto rientrare anche gli aspetti ulteriori dell’uso del territorio, compresi l’attuazione dei piani mediante la realizzazione delle citate scelte urbanistiche (includendo gli atti espropriativi ed i comportamenti posti in essere).

La nozione di “edilizia” indica il regime dei singoli interventi sul territorio e di tutte le attività ad essi inerenti, da ricomprendere i permessi di costruire e gli altri titoli edilizi, ai contributi ed oneri di urbanizzazione ed ai provvedimenti sanzionatori di abusi edilizi.

È noto che nell’ambito della normativa di principio, in materia di “governo del territorio”, sono principi fondamentali della materia le disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perché è in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonché agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali: la definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato.

Il potere di pianificazione deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica, che non è limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, per mezzo della disciplina dell’utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Tali finalità, per così dire “più complessive” dell’urbanistica, e degli strumenti che ne comportano attuazione, sono peraltro desumibili fin dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, laddove essa individua il contenuto della “disciplina urbanistica e dei suoi scopi” (art. 1), non solo nell’“assetto ed incremento edilizio” dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”: l’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Il potere di pianificazione è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

Ciò posto, prima di passare all’analisi dei singoli aspetti, vengono fatte alcune premesse di evidente interesse, ritenendo che la materia “governo del territorio” rappresenta, anche nel sentire popolare, un’area ad elevato rischio di corruzione, per le forti pressioni di interessi particolaristici, che possono condizionare o addirittura precludere il perseguimento degli interessi generali: l’elevato grado di discrezionalità si presta a tali premesse concettuali.

Le cause di queste interessenze corruttive sono determinate da:

a) stratificazione, frammentazione e complessità normativa, con effetti diretti sulla individuazione delle competenze, ripartite tra diversi livelli di amministrazioni, riflettendosi negativamente sui tempi delle decisioni, sulle risorse impiegate, sulle aspettative dei cittadini, dei professionisti e degli imprenditori nell’utilità, nell’efficienza e nell’efficacia del ruolo svolto dai pubblici poteri;

b) varietà e molteplicità degli interessi pubblici e privati da valutare e ponderare;

c) commistione tra soggetti e organi di indirizzo politico – amministrativo e organi gestionali e di controllo, nella difficile separazione e/o distinzione tra politica e amministrazione;

d) difficile applicazione del principio di concorrenza fra i soggetti privati interessati, condizionata dall’assetto della proprietà delle aree sulle quali incidono le scelte di destinazione territoriale e urbanistica;

e) carenze informative e partecipative, con limitate se non assenti criteri di scelta dell’interesse pubblico prevalente;

f) ampiezza delle rendite immobiliari in gioco.

L’insieme porta a ritenere che il rischio corruttivo è trasversale e comune a tutti i processi dell’area “governo del territorio”, a prescindere dal contenuto (generale o speciale) e dagli effetti (autoritativi o consensuali) degli atti adottati (piani, programmi, concessioni, accordi, convenzioni, titoli abilitati), senza considerate l’incisione diretta e gli effetti permanenti dei provvedimenti adottati.

In questo senso, vengono definite delle misure (quali indicazioni esemplificative) da inserire nei PTPC:

a.                  descrizione degli obiettivi di mandato riferiti alla politica di sviluppo territoriale;

b.                 mappatura di tutti i processi che riguardano la materia;

c.                  criteri predeterminati e modalità di verifica degli effetti prodotti dalle trasformazioni, a tutela delle risorse ambientali, paesaggistiche e storico culturali che costituiscono il patrimonio identitario delle popolazioni insediate nello specifico contesto territoriale.

Va segnalato che, all’interno della attività e dei rapporti di partenariato pubblico/privato, è sempre possibile stendere “accordi di pianificazione” (la cd. urbanistica contrattata) per la realizzazione di opere pubbliche e/o iniziative private, i cui benefici vanno ripartite tra le parti dell’accordo.

Nell’esercizio della pianificazione, l’Amministrazione dispone della potestà conformativa del territorio nell’esercizio della propria attività di pianificazione e, al contempo, nella possibilità di utilizzare “accordi procedimentali” per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1 bis e 11 della legge n. 241 del 1990: l’amministrazione possiede, quindi, un esteso potere di delineare le previsioni aventi funzione perequativa, anche in certa misura adattando i modelli consensuali configurati dalla legislazione regionale, al fine di renderli più aderenti alle proprie esigenze contingenti.

Il modello generale di riferimento è quello descritto dell’articolo 11 della legge n. 241/1990, dove devono essere chiariti gli obiettivi pubblici e privati (la trasformazione urbanistica), definiti i reciproci obblighi, stabilite le modalità delle perequazioni e/o delle compensazioni e/o dei diritti edificatori (la cd. convenienza pubblica), al fine di rendere trasparente e partecipe l’interesse pubblico.

Da queste premesse metodologiche, il PNA 2016 ripartisce sei distinte aree di intervento (con sezioni per argomento), con indicazioni puntuali (orientamenti), anche di tipo organizzativo, e misure da seguire per redigere il PTPC, nel rispetto dell’autonomia della singola amministrazione, così ripartite:

1. Pianificazione territoriale regionale, provinciale o metropolitana, pag. 66;

2. Processi di pianificazione comunale generale (2.1 Varianti specifiche; 2.2 Fase di redazione del piano; 2.3 Fase di pubblicazione del piano e raccolta delle osservazioni; 2.4 Fase di approvazione del piano; 2.4.1 Concorso di regioni, province e città metropolitane al procedimento di approvazione), da pag. 67 a pag. 69;

3. Processi di pianificazione attuativa (3.1 Piani attuativi d’iniziativa privata; 3.2 Piani attuativi di iniziativa pubblica; 3.3 Convenzione urbanistica; 3.3.1 Calcolo degli oneri; 3.3.2 Individuazione delle opere di urbanizzazione; 3.3.3 Cessione delle aree necessarie per opere di urbanizzazione primaria e secondaria; 3.3.4 Monetizzazione delle aree a standard; 3.4 Approvazione del piano attuativo; 3.5 Esecuzione delle opere di urbanizzazione), da pag. 69 a pag. 74;

4. Permessi di costruire convenzionati, pag. 74;

5. Il processo attinente al rilascio o al controllo dei titoli abilitativi edilizi (5.1 Assegnazione delle pratiche per l’istruttoria; 5.2 Richiesta di integrazioni documentali; 5.3 Calcolo del contributo di costruzione; 5.4 Controllo dei titoli rilasciati), da pag. 75 a pag. 77;

6. Vigilanza, da pag. 77 a pag. 78.

L’approfondimento, così come avvenuto per l’“Area di rischio contratti pubblici”, nell’aggiornamento 2015 al PNA (ex determinazione ANAC n. 12 del ottobre 2015), segna in modo evidente l’attività amministrativa, selezionando fasi procedimentali e processi amministrativi, descrivendo possibili “rischi corruttivi e misure”, per assistere le amministrazioni coinvolte e i RPCT nello stendere un PTPC capace di incidere efficacemente sul fatto, sull’atto, sul provvedimento, sul comportamento.

(estratto, Il Piano Nazionale Anticorruzione 2016: l’approfondimento “Governo del territorio”, L’Ufficio Tecnico, 2016, n. 10)

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