twitter youtube-2 facebook linkedin

Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza

IL RPCT

Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) è il dominus delle strategie definite dal legislatore, con la legge n. 190/2012, per contrastare il rischio corruttivo all’interno delle pubbliche amministrazioni (nella sua estesa accezione, da ricomprendere anche i soggetti privati esercenti servizi pubblici, compresi coloro che sono tenuti ai modelli 231), assume compiti proiettati a realizzare un sistema di misure idonee a ridurre i fenomeni degenerativi e afflittivi della buona amministrazione, predispone il Piano di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT), rapportandosi con il personale interno e gli organi esterni di vigilanza, compresa l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

La prima sezione del T.A.R. Lombardia, Brescia, con la sentenza n. 15 del 4 gennaio 2017, analizza i rapporti tra RPCT e il personale dipendente, che secondo le regole generali ut supra dovrebbe collaborare e mettere a disposizione la documentazione eventualmente richiesta.

Dalla descrizione dei fatti, il RPCT richiedevala messa a disposizione di tutti i fascicoli relativi alle archiviazioni/revoche/annullamenti delle ordinanze ingiunzioni e dei verbali di contestazione delle sanzioni amministrative…, nonché un rapporto di Audit… quale atto presupposto”.

Per ritornare sul ricorso, la richiesta veniva impugnata, eccependo una serie di vizi, dalla violazione di legge e del codice etico, alla mancata partecipazione (ex art. 10 della legge n. 241/1990), all’eccesso di potere sotto il profilo della carenza assoluta di motivazione e per violazione dei principi di trasparenza e buon andamento, al travisamento dei fatti, all’ingiustizia manifesta, per concludere con la violazione dei principi di legalità e correttezza dell’azione amministrativa.

La parte resistente, costituita in giudizio, eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di lesività degli atti impugnati e per difetto di giurisdizione, concludendo nel merito per il rigetto del ricorso per infondatezza.

Il Tribunale, con sentenza in forma semplificata, attesa la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione per quello ordinario (ex art. 63, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001), non trattandosi di una procedura concorsuale né di “Personale in regime di diritto pubblico”, neppure involgendo atti amministrativi di carattere generale, ovvero provvedimenti di macro organizzazione (la cognizione dei quali, di regola, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, essendo esercitato un potere di natura autoritativa e non gestionale), conclude nella statuizione del g.o. il plesso giurisdizionale competente.

Non trattandosi di un atto generale di macro-organizzazione, la richiesta del RPCT non è suscettibile di incidere in maniera significativa sulla collocazione del dipendente all’interno dell’organizzazione, né può venir compromesso una potenziale e futura rideterminazione dello status o delle funzioni dell’interessato, trattandosi di attività tipica datoriale, inserita nel rapporto di pubblico impiego privatizzato e nelle prestazioni richiedibili al dipendente, essendo collegate in particolare alla concreta disciplina del sinallagma contrattuale, tra “prestazione” del lavoratore e “retribuzione” del datore di lavoro.

Si tratta, conseguentemente di un atto che non spiega direttamente i propri effetti lesivi nella sfera giuridica del dipendente, ma va ricondotto esclusivamente a provvedimenti ulteriori, tipicamente procedurali interni (di micro organizzazione), concernente il rapporto di lavoro la cui lesione interessa posizioni di diritto soggettivo, con la devoluzione alla cognizione del giudice ordinario, cui potrà essere richiesta la valutazione dell’idoneità dell’atto, in relazione alle prestazioni esigibili.

Tale solare pronunciamento, espone l’attività del RPCT tra gli atti gestionali di competenza datoriale (ex art. 5 del d.lgs. n. 165/2001), rientranti tra i diversi compiti attinenti al rapporto di lavoro, e – in quest’ambito – la dimensione assume il connotato di atto di diritto privato che riguarda la gestione ordinaria del rapporto di lavoro rispetto al quale l’amministrazione (leggasi RPCT) opera con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro, titolare di una struttura dell’amministrazione, affidata alla sua responsabilità, in un’ottica di efficienza e di snellezza dell’azione del soggetto pubblico nel perseguimento di un fine istituzionale, attribuito ex lege, alla pubblica amministrazione.

Si potrebbe sostenere che il mancato raggiungimento dello scopo si riverbera sulla prestazione esigibile, con conseguente incapacità da parte del RPCT di assolvere ai propri compiti negoziali (tra l’altro, gli obiettivi di trasparenza rientrano tra i doveri negoziali, ex co. 1 quater dell’art. 15 del d.lgs. n. 33/2013), facendo venir meno una principale obbligazione contrattuale: questo per dire che la richiesta del RPCT rientra tra gli atti gestionali, all’interno di un rapporto di lavoro privatizzato, e non incidono sotto il profilo del corretto esercizio della discrezionalità, avendo un’altra costruzione giuridica.

In dipendenza di ciò, in presenza di un inquadramento che comporti una pluralità di compiti nell’ambito del normale orario, il datore di lavoro pubblico (il RPCT) può esercitare il proprio autonomo potere datoriale di determinare l’oggetto della singola prestazione contrattuale, assegnando i compiti/mansioni purchè riconducibile alla qualifica di assunzione o equivalente: la nozione di equivalenza in senso formale, mutuata dalle diverse norme contrattuali del pubblico impiego, comporta che tutte le mansioni ascrivibili a ciascuna categoria, in quanto professionalmente equivalenti, sono esigibili e l’assegnazione di mansioni equivalenti costituisce atto di esercizio del potere determinativo dell’oggetto del contratto di lavoro.

Resta inteso che la natura di determinazioni negoziali assunte dal RPCT, con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, lo obbligano al rispetto dei criteri generali di correttezza e buona fede (ex art. 1175 e 1375 cod. civ.), applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di buon andamento di cui all’art. 97 Cost..

Riversando le disposizioni normative e attuative, alla luce degli orientamenti giurisprudenziali più recenti, si possono forse intravedere i poteri e l’indipendenza del RPCT, delineando un ruolo in divenire che potrebbe costituire effettivamente quel soggetto titolato di un cuore pulsante per prevenire il rischio della corruzione, osservando – tuttavia – che l’accumulo di norme e la continua/costante produzione normativa (cd. riforme, sempre più oggetto di censure costituzionali) non persuade o favorisce il compito del RPCT e, in generale, del dipendente pubblico.

Pur nell’estrema difficoltà di assegnare competenze sostanziali e oneri formali di trasparenza (in “Amministrazione Trasparente”) attraverso i PNA e PTPCT, pensando di risolvere il fenomeno corruttivo, il proliferare degli interventi normativi e l’eccesso di continui rimandi, incrementano la mole degli adempimenti, frammentando competenze, sviliscono la motivazione interna dell’apparato pubblico con effetti distorsivi sull’intero sistema della prevenzione della corruzione, creando incertezza: tutto questo appare contraddittorio rispetto a ciò che si vuol effettivamente perseguire…

Queste meditazioni sembrano coerenti con la percezione dell’inefficacia dei processi di prevenzione della corruzione, e non sono mancati interventi dell’ANAC (rinvenibili nei PNA o nelle Relazioni Annuali) con i quali vengono elencate (con dati percentuali):

  1. le difficoltà incontrate dalle pubbliche amministrazioni, dovute alla sostanziale novità e complessità della normativa;
  2. le difficoltà organizzative delle amministrazioni cui si applica la nuova politica anticorruzione, dovute in gran parte a scarsità di risorse finanziarie;
  3. un diffuso atteggiamento di mero adempimento nella predisposizione dei PTPC;
  4. l’isolamento del RPC nella formazione del PTPC e il sostanziale disinteresse degli organi di indirizzo.

Orbene è necessaria una sfida culturale prima che organizzativa, semplificare le procedure e valorizzare il merito, ridurre e qualificare il confine normativo, aumentare il senso civico e l’onore, la fiducia e la credibilità verso le istituzioni…

(Estratto, Rapporti interni ed esterni del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, Risorse Umane, 2017, n. 2)

 

Archivio

Atti e contratti
 Formulario degli enti locali

Guida operativa per la stesura dei contratti e atti con oltre 200 schemi pronti all’uso e personalizzabili.

ORDINA