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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Il verbale di gara

Il verbale di gara trova collocazione all’interno dell’articolo 78 “Verbali” del Codice dei Contratti (ex D.Lgs. n.163/2006), dove si delineano i suoi contenuti redazionali essenziali:

a)                l’intestazione (individuazione della stazione appaltante);

b)               l’oggetto e il valore (quantum) del negozio (contratto 0 accordo quadro o del sistema dinamico di acquisizione), nonché le motivazioni del sistema di gara (nel caso di procedure negoziate previo e senza bando, di dialogo competitivo, accordo quadro, sistema dinamico di acquisizione);

c)                i soggetti partecipanti e la motivazione dell’aggiudicazione (i nomi dei candidati o degli offerenti presi in considerazione e i motivi della scelta);

d)               gli esclusi e i motivi dell’esclusione (compresi i motivi dell’esclusione delle offerte giudicate anormalmente basse);

e)                l’aggiudicatario ed eventuali subappaltatori;

f)                 la descrizione di tutte le operazioni di gara (secondo i rispettivi ordinamenti).

Il processo verbale (documento che fa prova fino a querela di falso) contiene, dunque, una “sintesi dettagliata” delle attività svolte dall’organo (commissione di gara) e gli estremi necessari ad individuare l’imputazione della volontà decidente, compresa la sottoscrizione del pubblico ufficiale che lo ha compilato (ovvero, la sottoscrizione da parte di tutti i membri).

Va chiarito che se il verbale di una gara di appalto è un atto pubblico facente piena prova, fino a querela di falso, dei fatti che il pubblico ufficiale, sotto la propria responsabilità, attesta essere avvenuti in sua presenza, ed è, pertanto, illegittimo l’annullamento dell’aggiudicazione disposto dal responsabile del procedimento mettendo in dubbio la correttezza del procedimento di aggiudicazione come certificata nei verbali di gara, senza attivare il procedimento volto a dimostrare che il loro contenuto era falso, e che le indicazioni negli stessi contenuti in ordine alle operazioni di voto non erano corrispondenti al vero.

Altra cosa è l’omessa verbalizzazione e/o una incompleta verbalizzazione che non può considerarsi sufficiente per condurre a ritenere tout court illegittime le operazioni di gara.

Orbene si deve osservare, comunque, che le lacune del verbale possono causare, per se stesse, l’invalidità dell’atto (non) verbalizzato qualora riguardino aspetti dell’azione amministrativa la cui conoscenza risulti necessaria per poterne verificare la correttezza procedimentale; soprattutto ove si consideri che le operazioni di gara devono descrivere le attività svolte in relazione all’attività istruttoria (in seduta pubblica o privata) e le eventuali osservazioni dei partecipanti (offerenti), in un processo di accadimenti temporali regolati dal principio di continuità e concentrazione.

Le considerazione che precedono impongono una precisazione, atteso che il principio di concentrazione e continuità delle operazioni di gara è un principio solo tendenziale, derogabile in presenza di ragioni oggettive: quali la complessità delle operazioni di valutazione delle offerte, il numero delle offerte in gara, l’eventuale indisponibilità dei membri della commissione, la correlata necessità di nominare sostituti che giustifichino il ritardo anche in relazione al preminente interesse alla effettuazione di scelte ponderate.

Invero, il prolungamento delle operazioni di gara, per un notevole lasso di tempo, o anche il cospicuo ritardo nella loro conclusione non è, in sé considerato, prova di un illegittimo svolgimento della gara e, quindi, non costituisce violazione in re ipsa delle regole che ne disciplinano il procedimento.

Il fattore tempo concorre, quindi, a qualificare l’azione amministrativa nei profili del buon andamento e della pronta soddisfazione degli interessi di rilievo pubblico cui è preordinata, ma assume valenza viziante dei provvedimenti adottati solo se siano violate specifiche norme che, al decorso del tempo, colleghino la decadenza della funzione o se il ritardo sia espressione, sul piano sintomatico, di evidenti vizi di eccesso di potere e induca al sospetto di manomissioni dei plichi contenti le offerte delle ditte ammesse al concorso.

Su quest’ultimo aspetto, nel caso d’una procedura di gara svoltasi in varie sedute e per un notevole lasso di tempo, si ha un vizio invalidante solo se sia positivamente provato, o quanto meno vi siano seri indizi, che i documenti di gara siano state manipolati negli intervalli fra un’operazione di verbalizzazione e l’altra.

In applicazione dei generali principi di trasparenza ed imparzialità, cui deve attenersi la pubblica amministrazione nell’espletamento delle singole operazioni compiute nelle gare pubbliche, ivi compresa quella preliminare di ammissione delle imprese partecipanti e la custodia dei documenti, il seggio di gara ha, infatti, l’onere di una “resocontazione” esplicita, sia pure sintetica, da riportare nel relativo verbale sulle singole “fasi” in cui la stessa gara è articolata, in modo da garantire l’individuazione delle ragioni dello stesso sviluppo ed andamento della gara, fino all’aggiudicazione finale, oltre a rappresentare la “forma necessaria” degli atti collegiali, a pena di loro inesistenza giuridica.

Il verbale di gara, dunque, è il documento principale per comprendere appieno quello che è avvenuto in sede di gara, con la conseguenza che la mancanza o l’inesattezza della redazione del verbale si riverbera necessariamente nell’incompletezza descrittiva delle operazioni della commissione di gara e l’impossibilità di dimostrare quello che in esso non è descritto se non attraverso uno strumento integrativo di aggiunta o rettifica che si presenta oggetto di facili impugnazioni e/o motivo di invalidità della stessa aggiudicazione: la carente redazione del processo verbale comporta una violazione alle norme di azione della p.a., e l’illegittimità refluisce necessariamente nell’atto finale con il suo annullamento e il rinnovo della procedura di gara.

Si può sostenere che tale documento possiede una funzione probatoria, costituendo lo strumento attraverso il quale un organo amministrativo dà conto della propria attività attraverso la fedele, diligente e puntuale rappresentazione delle operazioni compiute, al fine di consentire la verifica della correttezza delle attività di scrutinio, rifluendo la regolarità dello svolgimento della gara nella legittimità dell’atto conclusivo dei singoli subprocedimenti di cui si compone la gara, a cominciare dalla preliminare fase attinente l’accertamento della regolarità di presentazione delle domande di partecipazione e del possesso dei requisiti ai fini dell’ammissione dei partecipanti, fino al procedimento valutativo delle offerte, ed ancora alla finale aggiudicazione, esplicitando le ragioni per cui viene adottato una certa determinazione, ben potendo la stessa concernere la semplice descrizione di attività o fatti, che pure distinti dal provvedimento conclusivo, ne costituiscono comunque il fondamento ovvero il presupposto.

Tuttavia, qualora la commissione constati di aver redatto il verbale sulla base di erronei accertamenti, in coerenza col principio di legalità, la stessa ha facoltà di redigere un nuovo verbale, spiegando le circostanze emerse ed adottando le necessarie determinazioni.

Occorre precisare allora che l’indicazione della durata delle operazioni verbalizzate (e, quindi, dell’orario di inizio e di chiusura della seduta collegiale) in alcuni casi può essere considerato un elemento essenziale (ad esempio, per i verbali delle commissioni di concorso, perché tale dato può essere necessario per controllare la ponderatezza delle relative determinazioni); in altri casi, cioè nelle ipotesi in cui si evince altrimenti che la valutazione è stata attenta e ponderata può risultare, invece, superflua.

Una prima conclusione da trarsi è che in mancanza delle operazioni svolte dalla commissione di gara il verbale risulta radicalmente viziato, nella parte in cui non assolve alla funzione sua propria di documentare le attività dalla commissione così come la difettosa verbalizzazione, nel caso in cui comprometta la comprensione dell’iter logico seguito dalla commissione nell’aggiudicazione: il verbale risulta pertanto lo strumento di garanzia e trasparenza dell’azione amministrativa racchiudendone la sua formalizzazione.

(estratto, Orientamenti sulle modalità di verbalizzazione delle operazione di gara, L’ufficio Tecnico; 2014, n.10 – 11)

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