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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


La legge elettorale (c.d. “Porcellum”) è anticostituzionale?

La prima sezione civile della Corte di Cassazione, con ordinanza 17 maggio 2013 n. 12060, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le norme circa l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza della legge elettorale (c.d. “Porcellum”).

Estratto:

Con riguardo all’attribuzione del premio di maggioranza su base regionale, ne deducono ulteriormente l’irrazionalità trattandosi di norme concernenti l’elezione di un parlamento nazionale che deve esprimere un governo nazionale (del tutto avulso dai consensi riscossi in ogni singola regione) e non un governo regionale. In altri termini, il premio di maggioranza non verrebbe a premiare il partito o la coalizione che ha ottenuto il maggior numero di voti a livello nazionale, ma irragionevolmente solo quelli che hanno ottenuto il maggior numero di voti nelle regioni più popolose che assegnano il maggior numero di seggi, con la conseguenza che esso si traduce (e si è tradotto) in un “premio di minoranza”, con conseguente venir meno della ratio del premio che è quella di favorire una maggiore stabilità degli esecutivi, essendo invece favorita la ingovernabilità. I ricorrenti rilevano infine che la legge elettorale del Senato era stata modellata dal legislatore del 2005 sui principi della contestuale riforma costituzionale (che prevedeva la creazione del “Senato federale”) che successivamente fu bocciata all’esito del referendum confermativo del 25 giugno 2006.

L’espressione del voto – attraverso la quale si manifestano la sovranità popolare (art. 1, comma 2, Cost.) e la stessa dignità dell’uomo – costituisce oggetto di un diritto inviolabile (artt. 2, 48, 56 e 58 Cost., art. 3 prot. 1 CEDU) e “permanente” dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione. Lo stato di incertezza al riguardo è fonte di un pregiudizio concreto e ciò è sufficiente per giustificare la meritevolezza dell’interesse ad agire in capo ai ricorrenti.

Il fatto che la materia dei sistemi elettorali non abbia costituito oggetto di un’espressa disciplina nella Costituzione, che ha rimesso al legislatore ordinario la scelta e la configurazione del sistema elettorale, non significa che le norme legislative in materia non debbano essere concepite in un quadro coerente con i principi fondamentali dell’ordinamento e, in particolare, con il principio costituzionale di uguaglianza, inteso come principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), e con il vincolo costituzionale al legislatore di rispettare i parametri del voto personale, eguale, libero e diretto (artt. 48, 56 e 58 Cost.), in linea con una consolidata tradizione costituzionale comune agli Stati membri (l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”; di “suffragio universale diretto, libero e segreto” parla anche l’art. 39 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a proposito dell’elezione dei membri del Parlamento europeo; sulla stessa linea gli artt. 38 della Costituzione tedesca, 61 di quella belga e, sull’uguaglianza del voto, l’art. 3 di quella francese del 1958).

Né varrebbe l’obiezione secondo cui, rientrando le leggi elettorali nella categorìa delle leggi costituzionalmente necessarie, non ne sarebbe possibile l’espunzione dall’ordinamento nemmeno in caso di illegittimità costituzionale poiché una eventuale sentenza costituzionale avrebbe come effetto quello di creare un inammissibile vulnus al principio (da ultimo ribadito da Corte cost. n. 13/2012) di continuità e costante operatività degli organi costituzionali, al cui funzionamento quelle leggi sono indispensabili.

In realtà, come evidenziato da un’autorevole dottrina, è dubbio che tale principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale ai fini dell’ammissibilità dei referendum abrogativi, sia trasferibile negli stessi termini anche in presenza di una illegittimità costituzionale conclamata (perché si finirebbe per tollerare la permanente vigenza di norme incostituzionali, fatto questo grave se si considera la rilevanza essenziale della legge elettorale per la vita democratica di un Paese).

Venendo al merito delle questioni di legittimità costituzionale, non sono manifestamente infondate quelle concernenti l’attribuzione del premio di maggioranza per la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica e l’esclusione del voto di preferenza; è manifestamente infondata quella concernente la dedotta menomazione dei poteri del Capo dello Stato.

Con riguardo al premio di maggioranza per la Camera, l’art. 83 del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005, prevede che l’Ufficio elettorale nazionale verifica “se la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi abbia conseguito almeno 340 seggi” (comma 1 n. 5); “Qualora la coalizione di liste o la singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi espressi ai sensi del comma 1 non abbia già conseguito almeno 340 seggi, ad essa viene ulteriormente attribuito il numero di seggi necessario per raggiungere tale consistenza. In tale caso l’Ufficio assegna 340 seggi alla suddetta coalizione di liste o singola lista. Divide quindi il totale delle cifre elettorali nazionali di tutte le liste della coalizione o della singola lista per 340, ottenendo così il quoziente elettorale nazionale di maggioranza” (comma 2; la ripartizione dei seggi restanti tra le altre liste e coalizioni è prevista nel comma successivo).

La legge n. 270/2005 ha in tal modo introdotto un premio di maggioranza assegnato (a livello nazionale per la Camera e a livello regionale per il Senato) alla lista o coalizione di liste che abbia ottenuto il maggior numero di voti.

E’ sufficiente uno scarto minimo di voti per fare attribuire alla lista o coalizione vincente alla Camera un vantaggio in termini di seggi (340) rispetto a tutte le altre liste o coalizioni, che è ancor più evidente se si considera che il premio è attribuito a prescindere dal raggiungimento di un minimo di voti o di seggi.

L’effetto è di trasformare una maggioranza relativa di voti (potenzialmente anche molto modesta) in una maggioranza assoluta di seggi, con un vantaggio rispetto alle altre liste o coalizioni che determina una oggettiva e grave alterazione della rappresentanza democratica (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.).

La Corte costituzionale ha più volte segnalato al Parlamento “l’esigenza di considerare con attenzione gli aspetti problematici di una legislazione che non subordina l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di seggi” (Corte cost. n. 15/2008 e, per il Senato, n. 16/2008; v. anche la n. 13/2012); il Capo dello Stato (nel discorso del 22 aprile 2013 al Parlamento in seduta comune) ha osservato che si tratta di un premio “abnorme”.

La finalità avuta di mira dalla legge n. 270/2005 è stata quella di assicurare la durata della legislatura e la governabilità.

Del resto, durante i lavori preparatori della Costituzione, l’ordine del giorno Perassi (II Sottoc., 4 settembre 1946) aveva espresso l’opportunità che la forma parlamentare venisse disciplinata “con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”.

Se quindi è vero che tale finalità può giustificare una limitata deroga al principio della rappresentanza e la sottrazione alla minoranza di un certo numero di seggi (cui essa avrebbe diritto in base a un calcolo proporzionale), tuttavia occorre pur sempre che il meccanismo che consente la traduzione dei voti in seggi non determini una sproporzione talmente grave da risultare irragionevole e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.

Ciò è quanto realizzato dalla legge n. 270/2005.

Il premio per la Camera, come si è detto, ha la funzione di trasformare anche modeste maggioranze relative di voti in maggioranze assolute di seggi, con un effetto ben più grave del premio previsto dalla legge n. 148/1953, che (sulla scia della legge francese n. 519/1951, ed. loi scèlèrate) attribuiva alle liste che avessero già ottenuto la maggioranza assoluta dei voti una quota aggiuntiva di seggi (si parlava di premio “alla” maggioranza) al fine di far raggiungere il 64% del totale dei seggi, e persino di quello previsto dalla legge n. 2444/1923 (ed. legge Acerbo) che richiedeva il raggiungimento del venticinque per cento dei voti validi per far scattare il premio dei due terzi dei seggi.

Si tratta di un meccanismo premiale che, da un lato, come è stato notato in dottrina, incentivando (mediante una complessa modulazione delle soglie di accesso alle due Camere) il raggiungimento di accordi tra le liste al fine di accedere al premio, contraddice l’esigenza di assicurare la governabilità, stante la possibilità che, anche immediatamente dopo le elezioni, la coalizione beneficiaria del premio si sciolga o i partiti che ne facevano parte ne escano (con l’ulteriore conseguenza che l’attribuzione del premio, se era servita a favorire la formazione di un governo all’inizio della legislatura, potrebbe invece ostacolarla con riferimento ai governi successivi, basati su coalizioni diverse); dall’altro, esso provoca una alterazione degli equilibri istituzionali, tenuto conto che la maggioranza beneficiaria del premio è in grado di eleggere gli organi di garanzia che, tra l’altro, restano in carica per un tempo più lungo della legislatura. Esso è quindi manifestamente irragionevole (art. 3 Cost.), nonché lesivo dei principi di uguaglianza del voto (art. 48, comma 2, Cost.) e rappresentanza democratica (art. 1, comma 2, e 67 Cost.).

È vero, come ha ricordato la Corte di appello, che il principio costituzionale dell’uguaglianza del voto “non si estende al risultato delle elezioni ma opera esclusivamente nella fase in cui viene espresso, con conseguente esclusione del voto multiplo e del voto plurimo, considerato che qualsiasi sistema elettorale implica un grado più o meno consistente di distorsione nella fase conclusiva della distribuzione dei seggi” (Corte cost. n. 15 e 16/2008 cit., n. 107/1996, n. 429/1992) . Tuttavia la distorsione provocata dall’attribuzione del suddetto premio costituisce non già un mero inconveniente di fatto (che può riscontrarsi in vari sistemi elettorali) ma il risultato di un meccanismo che è irrazionale perché normativamente programmato per tale esito. Ed è per questo che i ricorrenti correttamente invocano come norma-parametro anche l’art. 48, comma 2, Cost., poiché ad essere compromessa è proprio la “parità di condizione dei cittadini nel momento in cui il voto viene espresso” nella quale l’uguaglianza del voto consiste (Corte cost. n. 173/2005, n. 107/1996).

Il dubbio di legittimità costituzionale del premio per il Senato, oltre che per la mancanza di una soglia minima di voti e/o di seggi (v. Corte cost. n. 16/2008), sorge per l’ulteriore profilo di irrazionalità intrinseco in un meccanismo che di fatto contraddice lo scopo che dichiara di voler perseguire (quello di assicurare la governabilità).

Infatti, essendo il premio diverso per ogni regione, il risultato è una sommatoria casuale dei premi regionali che finiscono per elidersi tra loro e possono addirittura rovesciare il risultato ottenuto dalle liste e coalizioni di lista su base nazionale. Le diverse maggioranze regionali non avranno mai modo di esprimersi e di contare, perché il Senato è un’assemblea unitaria e il governo è nazionale.

In tal modo si favorisce la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e si compromette sia il funzionamento della nostra forma di governo parlamentare nella quale, secondo i dettami del bicameralismo perfetto, “il Governo deve avere la fiducia delle due Camere” (art. 94, comma 1, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa che l’art. 70 Cost. attribuisce paritariamente alla Camera e al Senato.

La violazione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza del voto (artt. 3 e 48, comma 2, Cost.) è per il Senato ancor più evidente se si considera che l’entità del premio, in favore della lista o coalizione che ha ottenuto più voti, varia regione per regione ed è maggiore nelle regioni più grandi e popolose, con l’effetto che il peso del voto (che dovrebbe essere uguale e contare allo stesso modo ai fini della traduzione in seggi) è diverso a seconda della collocazione geografica dei cittadini elettori.

Né varrebbe obiettare che l’art. 57, comma 1, Cost. prevede che il Senato sia “eletto a base regionale”, essendo qui in discussione non l’attribuzione dei seggi su base regionale ma le caratteristiche e gli effetti di un premio (alle singole liste o coalizioni di liste) che se introdotto dal legislatore ordinario deve esserlo rispettando il principio di uguaglianza di tutti i cittadini nel territorio nazionale.

Con riguardo all’abolizione del voto di preferenza, il dubbio di legittimità costituzionale investe, per l’elezione della Camera, l’art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla sostituzione operata dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Ogni elettore dispone di un voto per la scelta della lista ai fini dell’attribuzione dei seggi in ragione proporzionale, da esprimere su un’unica scheda recante il contrassegno di ciascuna lista” (l’ulteriore disposizione censurata dai ricorrenti, secondo cui il voto è “attribuito a liste di candidati concorrenti”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957).

Inoltre la legge n. 270/2005, sopprimendo nell’art. 59 del citato d.P.R. il secondo comma (che così recitava: “Una scheda valida per l’elezione del candidato nel collegio uninominale rappresenta un voto individuale”) , ha lasciato in vigore solo il comma 1 (“Una scheda valida per la scelta della lista rappresenta un voto di lista”) il quale è anch’esso investito, in via consequenziale, dal dubbio di costituzionalità (gli artt. 58 e 60 ss. del d.P.R. n. 361/1957, in parte sostituiti o soppressi dalla legge n. 270/2005, disciplinavano poi le modalità di espressione del voto).

Per l’elezione del Senato, il dubbio investe l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, come sostituito dalla legge n. 270/2005, secondo cui “Il voto si esprime tracciando, con la matita, sulla scheda un solo segno, comunque apposto, nel rettangolo contenente il contrassegno della lista prescelta” (gli articoli successivi, ora sostituiti e in parte soppressi, disciplinavano le modalità del voto nel precedente sistema elettorale; l’ulteriore disposizione, censurata dai ricorrenti, sulla attribuzione del seggio vacante “nell’ambito della medesima circoscrizione, al candidato che nella lista segue immediatamente l’ultimo degli eletti nell’ordine progressivo di lista”, era già contenuta nel testo originario dell’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs.).

È stata così abolita qualsiasi possibilità per l’elettore di esprimere una preferenza (i nomi dei candidati non compaiono neppure sulla scheda e per conoscerli egli è costretto a svolgere apposite ricerche).

Come diffusamente evidenziato dalla dottrina, l’elettore può votare solo una lista “bloccata”; l’elezione sarà determinata esclusivamente dall’ordine di lista stabilito dal partito all’atto della presentazione, poiché è tale ordine, e non il voto del cittadino elettore, a distinguere la posizione di candidato certamente eletto o, al contrario, non eletto.

I ricorrenti dubitano della legittimità costituzionale di questo sistema. La questione non è manifestamente infondata per le ragioni che seguono.

Gli artt. 56, comma 1, e 58, comma 1, Cost. stabiliscono che il suffragio è “diretto” (oltre che “universale”) per l’elezione dei deputati e dei senatori; l’art. 48, comma 2, Cost. stabilisce che il voto è “personale” e “libero” (oltre che “eguale” e “segreto”); l’art. 3 prot. 1 CEDU riconosce al popolo il diritto alla “scelta del corpo legislativo”, in linea con le costituzioni di altri paesi europei (i deputati “sono eletti direttamente dai cittadini” secondo l’art. 61 della Costituzione belga; l’art. 38 della Costituzione tedesca stabilisce che “I deputati del Bundestag sono eletti con elezioni a suffragio universale, dirette, libere, uguali e segrete”) .

La nostra Carta fondamentale, nel prevedere il voto “diretto”, esclude quindi implicitamente (ma chiaramente) il voto “indiretto” in qualsiasi forma esso possa essere congegnato dal legislatore.

Il dubbio è se possa considerarsi come “diretto” oppure come sostanzialmente “indiretto”, e quindi incompatibile con la Costituzione, un voto che non consente all’elettore di esprimere alcuna preferenza, ad esempio indicando il nominativo di un candidato sulla scheda, ma solo di scegliere una lista di partito, cui in definitiva è rimessa la designazione dei candidati.

I partiti concorrono, con le altre formazioni sociali (art. 2 Cost.), “con metodo democratico a determinare la politica nazionale” (art. 49 Cost.), ma non si identificano con le istituzioni rappresentative da eleggere né con il corpo elettorale.

La loro è una funzione strumentale di proposta e di raccordo tra i cittadini e le istituzioni, cioè di intermediazione; essi “concorrono alla espressione del voto” (per usare le parole dell’art. 4 della Costituzione francese), ma non possono sostituirsi al corpo elettorale. Vi è da chiedersi se sia rispettato il nucleo sostanziale dell’art. 67 Cost. che, prevedendo che “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”, presuppone evidentemente l’esistenza di un mandato conferito direttamente dagli elettori.

Vi è anche da chiedersi se possa ritenersi realmente “libero” il voto quando all’elettore è sottratta la facoltà di scegliere l’eletto (ad avviso di una parte della dottrina, l’espressione “libertà di voto senza preferenza” assume il significato di un “drammatico ossimoro”) e se possa ritenersi “personale” un voto che è invece “spersonalizzato”.

Né varrebbe sostenere in senso contrario che l’elettore sarebbe libero di scegliere tra l’una e l’altra lista in cui è ricompreso il candidato prescelto. La sua elezione infatti non dipenderebbe dal numero di voti ottenuti ma dall’ordine di candidatura nella lista assegnato dagli organi di partito.

In definitiva è dubbio che l’opzione seguita dal legislatore del 2005 costituisca il risultato di un bilanciamento ragionevole e costituzionalmente accettabile tra i diversi valori in gioco.

Nel terzo motivo di ricorso è censurato l’inserimento nell’art. 14 bis del d.P.R. n. 361/1957, ad opera della legge n. 270/2005, della indicazione del nome e cognome della persona “come unico capo della coalizione” da parte dei partiti o gruppi politici organizzati, tra loro collegati in coalizione, che si candidano a governare, con l’effetto che il Presidente della Repubblica non potrebbe contraddire tale indicazione contenuta nel simbolo della coalizione o lista di “minoranza” vincente anche per un solo voto. In tal modo la convergente previsione del “premio di maggioranza”, combinata con il “sistema delle liste bloccate” e con l’inserimento nella scheda elettorale del nome del capo della lista o della coalizione, quale indicazione coartante la discrezionalità del Presidente della Repubblica nella nomina del Presidente del Consiglio dei ministri, si tradurrebbe in una surrettizia trasformazione della Repubblica da “parlamentare” a “presidenziale”.

La questione di costituzionalità, che è alla base del motivo in esame, è manifestamente infondata. E’ sufficiente considerare che il richiamato art. 14 bis, comma 3, ult. parte, del d.P.R. n. 361/1957, puntualizza che “Restano ferme le prerogative spettanti al Presidente della Repubblica previste dall’articolo 92, secondo comma, della Costituzione”, risultando smentita la tesi della menomazione dei poteri del Capo dello Stato nella formazione del governo.

In conclusione, sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di costituzionalità sollevate nel giudizio, tutte incidenti sulle modalità di esercizio della sovranità popolare (artt. 1, comma 2, e 67 Cost.), aventi ad oggetto:

– l’art. 83, commi 1, n. 5, e 2, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione della Camera dei Deputati, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;

– l’art. 17, commi 2 e 4, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul premio di maggioranza per l’elezione del Senato della Repubblica, in relazione agli artt. 3 e 48, comma 2, Cost.;

– gli artt. 4, comma 2, e 59, comma 1, del d.P.R. n. 361/1957, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per la Camera, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 56, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU;

– l’art. 14, comma 1, del d. lgs. n. 533/1993, nel testo risultante dalla legge n. 270/2005, sul voto di preferenza per il Senato, in relazione agli artt. 3, 48, comma 2, 49, 58, comma 1, e 117, comma 1, Cost., anche alla luce dell’art. 3 Prot. 1 CEDU.

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