twitter youtube-2 facebook linkedin

Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Le convenzioni urbanistiche: analisi

Venezia convenzione urbanistica concertata negoziata

La convenzione urbanistica ha lo scopo di disciplinare il corretto utilizzo del territorio mediante un modello consensuale che prevede un contenuto obbligatorio, previsto dalla legge e dalle norme urbanistiche attuative, e un contenuto discrezionale, liberamente esercitabile dalle parti: è sufficiente, al riguardo, ricordare che le convenzioni (di lottizzazione) costituiscono strumenti di attuazione del piano regolatore generale, rivestono carattere negoziale e, in particolare, di “accordi sostitutivi del provvedimento”.
Va annotato che la convenzione urbanistica si caratterizza, sotto il profilo giuridico, per creare obblighi tra Amministrazione locale e privato/i, secondo il dettato dell’articolo 1321 del codice civile, con l’obiettivo di realizzare compiutamente una previsione urbanistica.
La convenzione urbanistica (rectius accordo sostitutivi di provvedimento) rientra nella previsione dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, consta necessariamente di un negozio giuridico unico, ma, in concreto, può risultare da una serie di atti negoziali con efficacia obbligatoria e reale, che si integrano a vicenda per causa e contenuto, e che si raccolgono ad unità nell’effetto precettivo proprio del negozio di convenzione, dal cui complesso si attuano: da una parte, il privato realizza l’interesse a definire una propria utilità, dall’altra parte, l’Ente locale autorizza la conformazione del territorio con la costruzione di beni e/o infrastrutture a beneficio della collettività (opere di urbanizzazione e/o aree a ciò destinate).
In termini diversi, la convenzione urbanistica conclusa dalla P.A. col privato interessato al rilascio di un permesso di costruire (concessione edilizia) non assume valenza privatistica ed autonoma rispetto all’atto autoritativo di concessione, ma si inserisce nel procedimento amministrativo finalizzato al rilascio della stessa, confermando la proiezione dell’esercizio del potere discrezionale all’interno del procedimento amministrativo.
L’esercizio di tale potere (la pianificazione urbanistica) non può essere sindacato giurisdizionalmente in considerazione del consolidato pronunciamento che, sulle valutazioni operate dall’Amministrazione, il giudice amministrativo si limita ad un controllo estrinseco finalizzato a verificare il rispetto dei canoni di ragionevolezza e congruità logica nella ponderazione fra interessi pubblici e privati, oltre che all’adeguatezza della motivazione delle scelte operate.
È doveroso chiarire che l’accordo procedimentale, in generale, è quel mezzo volto a regolamentare le modalità di futura esplicazione delle potestà pubbliche e di svolgimento dell’attività privata, in vista del raggiungimento di una finalità ritenuta rilevante per l’interesse pubblico posto alla base dell’accordo; interesse pubblico che dovrà sottostare ai soli limiti di compatibilità che la legge, di volta in volta, stabilisce per ogni singolo atto, atteso che spetta all’ordinamento positivo determinare il trattamento giuridico dell’accordo stesso, cioè stabilirne i cosiddetti effetti giuridici obbligatori.
L’accordo, nei termini delineati, è lo strumento più utilizzato per realizzare gli interessi pubblici in ambito di sviluppo territoriale urbano, in collaborazione diretta con i privati (partenariato pubblico – privato), in piena aderenza con i principi partecipativi, dando autonomia alla parte privata nei limiti di coincidenza con la potestà pubblica nell’assolvimento del primario interesse della buona amministrazione (ex art. 97 Cost.), oltre che dei principi comunitari di sussidiarietà (ex artt. 117 – 118 Cost.).
Il privato, all’interno dell’accordo convenzionale, può liberamente assumere impegni patrimoniali più onerosi rispetto a quelli astrattamente previsti dalla legge: impegno questo che rientra nella piena disponibilità delle parti, posto che la normativa vigente non esclude affatto che le parti possano, per valutazioni di convenienza, regolare il rapporto in termini diversi.
L’interesse pubblico, in questa linea di confine, riporta ad unità la manifestazione dei pubblici poteri, coniugando il contenuto discrezionale del provvedimento con gli strumenti del diritto civile, con una procedura non esclusivamente pubblicistica che si compenetra con le iniziative del privato, alle quali il provvedimento amministrativo è accessivo.
A rimarcare l’incontro tra le esigenze del privato e l’equilibrio dell’interesse pubblico è la considerazione che l’approvazione di un piano di lottizzazione e del relativo schema di convenzione urbanistica non impedisce all’Amministrazione locale, che ha approvato lo strumento urbanistico, di rifiutare la stipula della convenzione, essendo essa legittimata a rivedere le proprie determinazioni pianificatorie sull’area d’intervento e, ove del caso, a decidere anche di non stipulare più la convenzione in relazione alla permanenza costante dell’interesse pubblico, salvo che tale determinazione non risulti fondata su erronei presupposti o su atti illegittimi.
L’articolo 11, della legge n. 241 del 1990, che annovera gli “Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento”, il cui testo finale può sostituire il provvedimento amministrativo, sono uno strumento contrattuale per catalogare i propri obblighi e doveri nell’esercizio di una funzione pubblica (una forma negoziale di esercitare l’azione amministrativa): la convenzione urbanistica è una species del genus.
Gli accordi si inseriscono in un processo di liberalizzazione e semplificazione delle procedure amministrative, consentendo alle parti, mediante l’apporto partecipativo (ex art. 10 della legge n. 241/90), di definire il contenuto dell’atto da sottoscrivere: l’accordo presuppone il consenso, valorizza la natura contrattuale dell’atto che non può ricavarsi dalla sottoscrizione di un solo partecipante, presupponendo la partecipazione di tutti i soggetti, non solo nella fase endoprocedimentale (interna ad ogni P.A.) ma in quella finale dell’atto complesso.
Gli accordi procedimentali non coincidono tout court con il contratto, la norma dell’articolo 11 (nel secondo comma) si limita a richiamare la normativa codicistica senza precisare la piena compatibilità, inoltre il quarto comma prevede una evidente eccezione alla norma comune in materia di obbligazioni e contratti, consentendo ad una sola parte (quella pubblica) di recedere unilateralmente dall’accordo “per sopravvenuti motivi di pubblico interesse” esorbitando, quindi, dalle previsioni generali sugli effetti del contratto (ex art. 1372 del c.c.) che non consentono lo scioglimento dell’efficacia del contratto “se non per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge”.
Le convenzioni urbanistiche sono un esempio notorio di accordi conclusi dalla P.A. con il privato per realizzare, da una parte, il fine pubblico (la pianificazione territoriale), e dall’altra, l’interesse del singolo ad acquisire il titolo abilitativo (l’edificazione).
(estratto, Appunti operativi sulle convenzioni urbanistiche, L’Ufficio Tecnico, 2015)

Archivio

Atti e contratti
 Formulario degli enti locali

Guida operativa per la stesura dei contratti e atti con oltre 200 schemi pronti all’uso e personalizzabili.

ORDINA