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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Mobbing e assetti organizzativi

L’organizzazione del lavoro pubblico fonda i propri pilastri nell’articolo 97 della Costituzione ove viene postulato che “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”.

Nella sua chiarezza espositiva, la norma primaria mette in relazione gli aspetti della “riserva di amministrazione” da quelli del perseguimento dell’“interesse pubblico” sin dalla definizione degli assetti organizzativi, prefigurando un’attività amministrativa finalizzata a coltivare il “fine pubblico” con una struttura adeguata allo scopo.

Le fonti dell’organizzazione pubblica, declinate dall’articolo 2, comma 1 del Testo unico sull’ordinamento del pubblico impiego, devono ispirarsi ai seguenti criteri:

a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità;

b) ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi in relazione al principio di separazione delle competenze;

c) collegamento delle attività degli uffici, adeguandosi al dovere di comunicazione interna ed esterna, ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici;

d) garanzia dell’imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa;

e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell’utenza e con gli orari delle amministrazioni pubbliche dei Paesi dell’Unione europea.

I profili organizzativi devono rispondere a questo comando di legalità, estendendo la loro operatività oltre l’amministrazione in senso stretto (rectius l’azione amministrativa e provvedimentale), per ricomprendere il complessivo funzionamento della sua struttura interna, donde “le amministrazioni pubbliche assumono ogni determinazione organizzativa al fine di assicurare l’attuazione dei principi” di legalità “e la rispondenza al pubblico interesse dellazione amministrativa[1].

Emerge ab origine un collegamento diretto del parametro di “legalità” già nella fase iniziale di concepimento della organizzazione degli apparati e dell’articolazione delle competenze congiunto – in senso stretto – alla disciplina dei poteri amministrativi e dei relativi procedimenti, dimostrando un ineludibile collegamento tra organizzazione e diritti: al principio di “buon andamento” deve essere conformata la disciplina del pubblico impiego, in quanto può influire sull’andamento dell’amministrazione, anche dopo la “contrattualizzazione” del rapporto intervenuta ad opera del D.Lgs. n. 29/1993 (trasfuso poi nel D.Lgs. n. 165/2001): “il ruolo parametrico del principio di buon andamento… si risolve nel controllo della non arbitrarietà e non (manifesta) irragionevolezza del comportamento amministrativo rispetto al fine stabilito dall’art. 97, primo comma, Cost.”[2].

In termini diversi, il “buon andamento” è identificato con la predisposizione di strutture e moduli di organizzazione volti ad assicurare un’ottimale funzionalità, rappresentato o come obiettivo di tempestività e efficienza, o come esigenza generale di efficienza dell’azione amministrativa, o definito come principio di efficienza, o inteso come economicità di gestione e contenimento dei costi dei servizi pubblici.

A tal proposito, non va sottaciuto che il c.d. “danno da disservizio è un istituto, elaborato già da alcuni anni dalla giurisprudenza della Corte dei Conti che consiste nell’effetto dannoso causato all’organizzazione e allo svolgimento dell’attività amministrativa dal comportamento illecito di un dipendente (o amministratore), che abbia impedito il conseguimento della attesa legalità dell’azione pubblica e abbia causato inefficacia o inefficienza di tale azione: può sussistere il danno da disservizio allorché l’azione non raggiunge, sotto il profilo qualitativo, quelle utilità ordinariamente ritraibili dall’impiego di determinate risorse, così da determinare uno spreco delle stesse: si tratta, quindi, di un pregiudizio effettivo, concreto ed attuale, che coincide con il maggiore costo del servizio, nella misura in cui questo si riveli inutile per l’utenza, rilevando proprio sul non corretto assetto organizzativo un proprio nesso di causalità.

Tutta la recente normativa in materia di politica del personale con la programmazione annuale del fabbisogno, la ricognizione delle eccedenze, la riduzione della spesa, il divieto di ricorrere a professionalità esterne in presenza di personale interno qualificato, porta a ritenere che la cura dell’organizzazione e il suo dimensionamento debba avvenire attraverso un percorso in grado di dimostrare la valorizzazione di ogni singolo dipendente in funzione della competenza acquisita e/o dimostrata e/o della responsabilità assunta.

La organizzazione (o la riorganizzazione) della struttura, inoltre, comporta una scelta discrezionale che deve tra alternative possibili, nell’ambito della ragionevolezza, soddisfare l’interesse pubblico; ferma restando l’insindacabilità nel merito di dette scelte non si esclude l’intervento del giudice nel controllare anche la giuridicità sostanziale e cioè l’osservanza dei criteri di razionalità, nel senso di correttezza e adeguatezza dell’agire, logicità, e proporzionalità tra costi affrontati e obbiettivi conseguiti, costituenti al contempo indici di misura del potere amministrativo e confini del sindacato giurisdizionale – dell’esercizio del potere discrezionale, soprattutto ove si valutasse l’individuazione di soggetti privi di professionalità adeguata o si sovrastimasse l’organizzazione mantenendo inalterata la spesa, in contrasto con la presunta razionalizzazione (ergo diminuzione della spesa del personale) posta a motivazione della ristrutturazione organizzativa.

Va osservato che il passaggio dal “prevedere in astratto” al “provvedere in concreto”, per assicurare una reale razionalizzazione in materia di spesa per il personale, comporta un potere sostanzialmente vincolato, atteso che l’eventuale soppressione di posti di funzione di responsabilità può solo conseguire il venir meno dei corrispondenti incarichi di preposto agli stessi, con i connessi effetti in termini di risparmio della spesa corrispondente alle relative indennità, con il precipitato che lasciare, di fatto, inalterata la struttura organizzativa formalmente ridimensionata, costituisce antecedente causale di danno erariale per il pagamento di indennità di posizione e di risultato a chi, per non essere stato rimosso, ha continuato a svolgere il ruolo di preposto a un’area funzionale soppressa[3].

L’organizzazione una volta adeguata deve funzionare secondo il modello definito, diversamente vi sarebbe un’alterazione dei processi decisionali e il mancato raggiungimento delle economie di spesa poste alle base di ogni riorganizzazione pubblica (o privata).

In modo significativo, l’individuazione delle “posizioni organizzative” o della “dirigenza” dovrebbe ispirarsi a tali principi cogenti e solo a seguito di una procedura pubblica (e verifica comparativa dei curricula) si dovrebbe giungere all’identificazione del soggetto più idoneo a ricoprire un determina profilo, con la conseguenza ovvia che, una volta definita l’organizzazione, si procede all’individuazione del personale da assumere (alias incaricare) e non viceversa[4], garantendo, altresì, una certa stabilità di durata.

Allo stesso modo, nella determinazione del trattamento accessorio è indispensabile essere dotati di un “sistema di pesatura” dei compiti da assegnare, atteso che il quantum economico va parametrato non al tempo dedicato alla prestazione ma alla dimensione delle responsabilità concretamente assunte, collegando il ruolo di responsabile al complesso organizzativo: la pesatura, generalmente, avviene sulla base di personale da coordinare, della quantità di risorse assegnate, dei procedimenti e provvedimenti amministrativi esigibili.

Ne consegue che l’affidamento degli incarichi di responsabilità (compresa la loro rotazione) deve rispondere a profili di razionalità e di professionalità, dovendo valutare – nell’assegnazione del posto da ricoprire – le capacità del soggetto, non potendo sulla scorta di presunti obblighi di razionalizzazione celare condotte discriminatorie (o in funzione sanzionatoria), quali per esempio assegnare compiti a soggetti privi di adeguata professionalità e/o procedere con ripetute riassegnazioni.

È noto infatti che l’imputazione della responsabilità presuppone di necessità che il dirigente sia posto in condizione di poter controllare l’operato dei funzionari adibiti alla struttura: “il discorso non regge quando, al fine di realizzare il principio di rotazione, l’ente destina i dirigenti in possesso di specifiche abilitazioni professionali a dirigere settori in cui tali professionalità non possono emergere in alcun modo e, per converso, pone a capo dei settori tecnici dirigenti in possesso di lauree afferenti le discipline umanistiche. In questo senso si realizza un evidente depauperamento delle risorse umane di cui l’ente dispone… E non si deve nemmeno dimenticare che la rotazione non è sostanzialmente praticabile nei Comuni di più ridotte dimensioni, nei quali solitamente sono presenti in organico solo un ragioniere (il quale deve evidentemente essere posto a capo del settore finanziario) e un tecnico diplomato o laureato (il quale si deve occupare dei settori LL.PP., protezione civile, urbanistica, etc.)[5].

È altrettanto noto che può essere ravvisato, qualora rientrante in un disegno complessivo anche se singolarmente lecito, una condotta gravemente lesiva della dignità del lavoratore (cd. emarginazione lavorativa o mobbing):

a.                  l’assegnazione di compiti non corrispondenti alla qualifica posseduta;

b.                 la sistematica disinformazione su aspetti essenziali del procedimento assegnato;

c.                  la destinazione ad uffici esclusivamente virtuali o di limitate dimensioni;

d.                 la privazione o non dotazione di mezzi tecnici di qualsivoglia natura;

e.                  l’esclusione dalla partecipazione a corsi di qualificazione professionale;

f.                   il mancato affidamenti ai progetti incentivanti che coinvolgono gli altri lavoratori;

g.                  la continua riassegnazione di compiti e trasferimenti;

h.                 l’ingiustificata riconferma dell’incarico svolto per anni (in assenza di un contradditorio), frustrando le legittime aspettative;

i.                   imporre a lavorare in ambiente ostile e/o istaurare un atteggiamento di isolamento;

j.                   costringere ad inattività lavorativa forzata (relegandolo ad un ruolo marginale).

Si può sostenere, allora, che l’organizzazione deve essere improntata su criteri di razionalità e adeguatezza, affidando la responsabilità a soggetti qualificati, senza privare di opportunità coloro che dimostrino o abbiano dimostrato tali caratteri, evitando di ledere l’integrità psico fisica e la personalità morale del singolo in violazione dell’“obbligo di sicurezza” che ricade sul datore di lavoro, ai sensi dell’art. 2087 c.c. onde tutelare la sfera professionale e personale del dipendente, intesa nelle sue varie espressioni (fisica, morale, psicologica, sessuale) costituzionalmente garantite.

La disamina implica che l’organizzazione del lavoro deve essere vista nel suo insieme datoriale, poiché l’estromissione da ruoli di rilievo e responsabilità (ovvero, la mancata conferma dell’incarico di vertice amministrativo, sia dirigente o posizione organizzativa) se di per sé può apparire legittimamente motivata da una razionalizzazione – riduzione della struttura, associata ad ulteriori condotte, finalizzate ad emarginare il dipendente o di porlo in una posizione di debolezza, portano inevitabilmente ad un’ipotesi di condotte mobbizzanti accertabile nella loro materialità (soprattutto, se collegate ad espressioni evidenti di disvalore personale del tipo “nella riorganizzazione che ho in mente lei non c’è; ovvero, lei non è all’altezza dei compiti; ovvero, si ha l’impressione che lei abbia sbagliato lavoro”)[6], secondo un giudizio di verosimiglianza del carattere unitariamente persecutorio e discriminante nei confronti del singolo dal complesso delle condotte poste in essere sul luogo di lavoro.

Non sfugge, in questa visione di legalità, che l’organizzazione amministrativa, intesa come struttura e dotazione organica effettiva, assume un ruolo non solamente di natura dimensionale ma proiezione effettiva dell’interesse pubblico (non del singolo dipendente o amministratore), dovendo rispondere al meglio nell’erogazione dei servizi ai cittadini, dimostrando una corretta allocazione delle risorse, comprese in primis quelle del personale.

L’assetto organizzativo e l’individuazione dei singoli responsabili di vertice deve proiettarsi ad assicurare il “buon andamento”, garantendo il “benessere organizzativo” e il migliore utilizzo delle professionalità esistenti, senza privilegiare le pretese del singolo o con moduli organizzativi che premiano scelte fiduciarie non basate sul merito ma su elementi extra – valoriali di contiguità, in aperta contraddizione con i canoni costituzionali di “imparzialità”.

Invero, l’atto di conferimento di un incarico dirigenziale costituisce espressione di una scelta di carattere “fiduciario”, di tipo negoziale, sia pure nel rispetto delle esigenze di buon andamento della pubblica amministrazione sicché, in applicazione dei canoni fissati dall’art. 97 Cost. è necessario che siano adottate modalità procedimentali atte a garantire le condizioni di un “trasparente ed imparziale” esercizio dell’attività amministrativa; ne consegue, secondo una consolidata giurisprudenza di legittimità, l’inesistenza di un dovere di motivazione comparativa fra i diversi aspiranti, atteso che la scelta operata dai vertici dai vertici della P.A. deve essere senz’altro ispirata al criterio del “buon andamento” della pubblica amministrazione, ma, poiché “tale criterio, nel contesto del lavoro pubblico contrattualizzato, non può essere addotto come obbligazione sussidiaria e strumentale rispetto alle obbligazioni che, in generale, sorgono per effetto dell’instaurazione di un rapporto di lavoro, operando l’ordinario apparato di tutela del lavoro che, tra l’altro, vieta pratiche discriminatorie, il dirigente, al quale sia stato preferito altro candidato, può dolersi, in ipotesi, del carattere discriminatorio della scelta… o, ancora più in generale, della violazione del canone di correttezza e buona fede che presidia ogni rapporto obbligatorio contrattuale, ai sensi degli articoli 1175 e 1375 del codice civile[7].

Il rispetto del principio di economicità dell’azione amministrativa impone alla pubblica amministrazione di ricercare la scelta gestionale che possa garantire il rapporto di utilità tra la spesa da sostenere ed il beneficio da conseguire: pertanto, costituisce responsabilità erariale l’affidamento esterno di attività e compiti assolvibili dai propri dipendenti per lo svolgimento di mansioni analoghe.

Il giudice, rispetto agli atti discrezionali, deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici della P.A., precisando che, una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta, dell’iniziativa intrapresa dall’amministrazione rientra nell’ambito delle scelte delle quali il legislatore ha stabilito l’insindacabilità, sempre che esse non manifestino un’assoluta e incontrovertibile estraneità rispetto ai fini, siano, cioè, palesemente irrazionali, quali una organizzazione retta da responsabili privi di adeguata esperienza o scelti senza alcuna sostanziale comparazione tra professionalità presenti all’interno della struttura: la prima doverosa operazione dovrà essere una ricognizione all’interno della dotazione organica e l’accertamento (eventuale) della mancanza di idonee professionalità (per rivolgersi lecitamente all’esterno).

La verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può, quindi, prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obiettivi conseguiti, i costi sostenuti e la metodologia prescelta con la conseguenza che la violazione di questi criteri può assumere rilievo anche nel giudizio di responsabilità amministrativa, dal momento che l’antigiuridicità dell’atto amministrativo (l’individuazione della dotazione organica o l’affidamento dell’incarico) costituisce un presupposto necessario (anche se non sufficiente) della “colpevolezza” di chi lo ha posto in essere.

Emerge dal quadro normativo posto sullo sfondo di ogni operazione di ristrutturazione del personale che l’organizzazione amministrativa deve rispondere a logiche di “buona amministrazione” coerente, da una parte, con i principi dell’azione amministrativa (ex art.1 della Legge n.241 del 1990), dall’altra, con l’affidamento di responsabilità a soggetti dotati di capacità ed esperienza professionale (ex art.19 del D.Lgs. n.165/2001), evitando di ricorrere all’esterno in presenza di professionalità interne e/o operando di fatto un “demansionamento” del personale in servizio a discapito della produttività e della trasparenza.

(estratto, “Mobbing e assetti organizzazioni”, La Gazzetta degli enti locali, 18 febbraio 2014)




[1] Art.5 del D.Lgs. n. 165/2011.

[2] Corte Conti, sez. I giur. centrale, 3 febbraio 2012, n.52 A.

[3] Corte Conti, sez. giur. Sicilia, 4 dicembre 2013, n. 3500.

[4] Per la verità, la Legge n.190/2012 al comma 39 dell’articolo 1, ammette l’individuazione di persone scelte discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione in non apparente contrasto con i principi di legalità, di cui all’articolo 97 Cost.

[5] T.A.R. Marche, sez. I, 23 maggio 2013, n. 370.

[6] Le frasi virgolettate sono di pura fantasia. Si rinvia, Corte Conti, sez. giur. Lazio, 28 maggio 2012, n. 562, ove si riportano, dalla lettura della sentenza del Giudice del lavoro, “reiterati rimproveri alla dipendente fatti in presenza di altri dipendenti e con modalità offensive (imputandole di non sapere fare niente, stracciando in malo modo le bozze cartacee che ella gli presentava, sollecitandola ad andare in pensione, criticando il suo operato in maniera generica e quotidianamente, rimproverandole anche di essere rappresentante sindacale, ed utilizzando nei rimproveri, ai quali si assicurava la massima attenzione dei presenti anche se estranei alla amministrazione, una particolare veemenza fisica”. Cfr. Tribunale di Tempio Pausania, sez. lav., 10 luglio 2003, n.157.

[7] Tribunale Salerno, sez. Lavoro, 22 Gennaio 2013, n. 295. Cfr. Cass. Civ., sez. Unite, n. 5457 del 2009 e n. 15764 del 19 luglio 2011. Di converso, per il conferimento di incarichi dirigenziali la motivazione della scelta effettuata ex post, ossia sul soggetto prescelto, è illegittima, in quanto contraria al rispetto del principio di buon andamento e dell’obbligo di trasparenza dell’azione dei pubblici poteri, Corte Conti, sez. reg. contr., Lazio, deliberazione 20 luglio 2012, n. 51.

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