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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Orientamenti sulla gestione dei servizi pubblici locali tra liberalizzazioni incompiute e dimensione societaria

La riforma in progress nel tentativo di liberalizzare i servizi pubblici locali, togliendo ogni marginalità e rendita di posizione [117], riafferma ancora una volta tutta l’incompletezza di una disciplina stratificata e non omogenea dove persistono margini di insoluta discrezionalità, situazioni di monopolio e di privilegio all’interno del mercato (non libero) non essendo ancora chiarito il quadro d’insieme e potendo interpretare la complessità e la frammentarietà della materia a beneficio della conservazione dell’esistente.

I servizi pubblici locali e la loro distinzione sul dato (o meno) economico o commerciale è lasciata alla facoltà del singolo soggetto pubblico con l’intenzione, più o meno celebrata, di garantire le posizioni acquisite piuttosto che liberalizzare verso l’esterno (a mantenimento di una posizione dominante o di concentrazioni) [118], chiudendo definitivamente tutte le società non in grado di competere con il mercato e/o affidatarie in esclusiva di servizi (affidati, ovviamente, senza gara).

Trovare una soluzione al modello gestionale a fronte di innumerevoli spinte protezionistiche, o sotto la pressante richiesta di garantire affidamenti diretti a scadenze prestabilite, con margini possibili di deroghe, tradisce lo spirito generale della riforma e la volontà di aderire alla concorrenza a tutela dell’utente finale, ma soprattutto per ricercare nuovi sistemi di investimenti e soggetti capaci di gestire il servizio in piena libertà, senza condizionamenti e sopratutto riducendo i costi del servizio: la concorrenza come obiettivo di riduzione della spesa a carico del consumatore – cliente finale.

L’imposizione, a livello comunitario, di obblighi in materia di trasparenza – pubblicità e di procedure aperte per l’aggiudicazione degli appalti, per privatizzare il sistema con il metodo della gara pubblica è una strada percorribile per la piena liberalizzazione dei servizi pubblici locali, ma dall’altro lato emerge un nuovo modo di concepire i servizi per una forte apertura al partenariato pubblico – privato, come risposta all’esigenza di partecipazione dei capitali privati al finanziamento ed alla gestione di infrastrutture e dei servizi pubblici, senza alcun rispetto della concorrenza e della par condicio, motivando tale anomalia dall’esposizione finanziaria da parte dei privati su opere o servizi che, comunque, rimangono a vocazione pubblica (proprietà incedibile).

La liberalizzazione impone il forte arretramento della sovranità nazionale che corrisponde al fenomeno generalizzato delle privatizzazioni (un avanzamento del liberalismo senza necessariamente pensare solo ai propri interessi) [119], che richiede un mercato aperto, con il pieno accesso alle reti (roaming), alle infrastrutture tecnologiche, alla liberalizzazione delle tariffe, contro ogni abuso di posizione dominante o la pratica di prezzi sottocosto operato dai grandi gestori (istituzionali), con lo scorporo della proprietà dalla gestione senza il pericolo di penalizzare le inevitabili perdite di quote o percentuali di guadagni o utenza (dei vecchi gestori pubblici), per un passaggio dal monopolio al mercato con gli stessi margini di sicurezza e controllo (già presenti) a tutela di un sevizio pubblico efficiente ed efficace ma anche sicuro (la deregulation porta a massimizzare i profitti a danno degli investimenti strutturali).

È necessario potenziare gli strumenti per rendere effettivo il controllo, procedere con una diversa azione combinata di public politicy, verso una liberalizzazione sostanziale [120] e una semplificazione del sistema, che deve partire da una semplificazione delle regole e dal merito, assicurando strumenti di autoregolamentazione e Autorità di controllo, nonché garantire la piena ed effettiva autonomia degli Enti locali nelle scelte strategiche per le singole comunità senza imporre modelli precostituiti e statici a livello di normativa nazionale, rinviando esclusivamente ai limiti imposti a livello comunitario [121].

Aprire al mercato significa garantire un grado adeguato di competitività e un assetto societario alieno da negoziazioni politiche, in violazione alle più elementari regole dell’autonomia decisionale e delle capacità imprenditoriale, omettendo di intasare i vertici dirigenziali e/o i consigli di amministrazione con soggetti incapaci e privi di una adeguata esperienza professionale e/o maturità tecnica [122], chiudendo tutte quelle aziende pubbliche che generano perdite e posti di lavoro non collegati alla redditività del servizio [123].

È necessario ristabilire una concorrenza che dimostri un risparmio sui costi del servizio e allo stesso tempo aumenti la qualità degli stessi, in una visione democratica (etica) rispettosa del patrimonio pubblico e dell’interesse collettivo (con un evidente arretramento di un certo modo di intendere la politica) [124].

L’asimmetria informativa tra l’Autorità pubblica e cliente finale è solo un indice di questa sfasatura, la prospettiva europea spinge a incrementare l’efficienza e l’offerta di servizi pubblici a prezzi competitivi piuttosto che la creazione di spazi di indeterminata autonomia, funzionali non all’erogazione del servizio ma alla creazione di un plus valore direttamente collegato ad aumenti tariffari senza un corrispondente aumento della qualità del servizio: una concorrenza incapace di riformulare uno sviluppo locale a risorse invariate, con effetti diretti sulla diminuzione dei prezzi delle prestazioni erogate, e una effettiva (credibile) competitività.

Le aziende di servizi pubblici dovrebbero competere sul mercato in termini di qualità ed efficienza, senza far ricadere sugli utenti finali i costi della loro improduttività: la stesura dei piani tariffari (piani finanziari) dovrebbe essere trasparente, riportare in chiaro i costi di gestione del servizio, dimostrando concretamente l’aumento della produttività e un collegato risparmio per l’utenza finale.

Questo comporta il ridisegnare le aspettative del sistema produttivo nazionale e locale, ma soprattutto incidere sull’apparato pubblico, sulla certezza e la celerità dell’azione amministrativa, su un diverso e più attento atteggiamento nell’amministrare la res publica, sulla trasparenza delle informazioni (on line), sulla delegificazione e sulla semplificazione normativa, senza pregiudicare la qualità e la tutela del cittadino: “guardando al futuro, non al passato. Aprendosi, non chiudendosi sul mondo, sfruttando le occasioni, con energia, ottimismo e fiducia. L’opposto avviene nei periodi di ristagno. La gente ha paura del nuovo, del diverso. In ogni cambiamento vede solo pericoli. Si racchiude come in una fortezza e che si possa migliorare solo portando via a qualcun altro… devi andare nel mondo e cercare idee, occasioni, opportunità, soci, alleati, clienti, collaboratori. Come hanno fatto i mercanti veneziani, fiorentini, olandesi, inglesi, come abbiamo fatto noi stessi nel passato. Gli altri ti seguiranno. E arriveranno anche i capitali e le istituzioni” [125].

 

(Estratto LexItalia, 2012, n.2)

Note

[117] Significativo il contenuto della lettera del Governo italiano all’Unione europea del 27 ottobre 2011, dove si legge “siamo ora impegnati nel creare le condizioni strutturali favorevoli alla crescita… Già con il Decreto Legge n.138/2011 sono state adottate incisive misure finalizzate alla liberalizzazione delle attività d’impresa e degli ordini professionali e dei servizi pubblici locali… Inoltre, già in sede di conversione della manovra di luglio (DL n. 98/2011) è stato previsto che il Governo, sentita l’Alta Commissione per la Formulazione di Proposte in materia di Liberalizzazione dei Servizi, elaborerà proposte per la liberalizzazione dei servizi e delle attività economiche da presentare alle categorie interessate. Dopo 8 mesi dalla conversione del decreto legge, tali servizi si intenderanno liberalizzati, salvo quanto espressamente regolato”. Verranno rafforzati i presidi a tutela della concorrenza nel campo dei servizi pubblici locali, con l’introduzione a livello nazionale di sistemi di garanzia per la qualità dei servizi nei comparti idrico, dei rifiuti, dei trasporti, locali e nazionali e delle farmacie comunali, seguendo rispettivamente questa sequenza temporale 3 mesi, 6 mesi, 9 mesi e 12 mesi. Per quanto riguarda la riforma dei servizi pubblici locali che il Governo italiano – riprendendo quanto già previsto dall’articolo 23 bis del D.L. 112/2008 – ha approvato nella manovra di agosto 2011 escludendo il settore idrico a seguito di un referendum popolare. Con le disposizioni che si intende varare si rafforza il processo di liberalizzazione e privatizzazione prevedendo che non è possibile attribuire diritti di esclusiva nelle ipotesi in cui l’ente locale affidante non proceda alla previa verifica della realizzabilità di un sistema di concorrenza nel mercato, ossia di un sistema completamente liberalizzato ”.

[118] L’abuso di posizione dominante è da ritenere “molto grave” facendo riferimento alla responsabilità particolare che grava sull’operatore dominante, alla sistematicità e reiterazione delle condotte abusive, alla consapevole sottrazione al controllo dell’Autorità di regolamentazione, al comprovato intento anticoncorrenziale perseguito nei confronti dei concorrenti, al raggiungimento dello scopo, alla recidiva e alla cessazione delle condotte solo a seguito di una pluralità di procedimenti sanzionatori, Cons. St., sez. VI, 10 marzo 2006, n. 1271 e 20 dicembre 2010, n. 9306. L’impresa in posizione dominante ha una speciale responsabilità di non impedire la concorrenza sul mercato, PERA, Concorrenza e antitrust, Bologna, 1998.

[119] Inquadrare i limiti dello Stato, richiamarsi alle politiche del laissez faire, ridefinire la libertà in termini di autonomia, infine “liberalismo” come “idea che siano la stessa legislazione, e lo Stato che la produce, a dover essere limitati”, in una evoluzione perseguita secondo “due diverse tattiche; quella neorepubblicana… che affida alla stessa legislazione democratica il compito di auto-limitarsi; quella neocostituzionalistica… che riaffida tale compito a un diritto diverso della legislazione(tra tradizione giuridica, i principi)”, BARBERIS, Libertà, Bologna, 1999, pag. 141. Cfr. l’articolo 1 (“Finalità”) della Legge11 novembre 2011, n. 180, “Norme per la tutela della libertà d’impresa. Statuto delle imprese”.

[120] La riforma “Monti” sui servizi pubblici “ridimensiona il ruolo delle amministrazioni comunali, che non potranno più scegliere autonomamente la forma gestionale dei servizi; esse, se vorranno, affidarsi a un gestore unico, dovranno dimostrare di trovarsi in una situazione di “fallimento del mercato”, con la conseguente necessità di costituzione di un diritto di esclusiva”, LABARILE, Per i servizi locali la difficile prova della concorrenza, Il Sole 24 Ore, Norme e tributi, 19 febbraio 2012, pag.19.

[121] La produzione normativa di matrice (iniziativa) governativa “in una materia così vicina alla sfera politica dell’ente locale appare poco rispettosa dell’autonomia che oramai caratterizza e fonda il nostro Stato, oltre che di eventuali competenze legislative e regolamentari da riconoscere alle regioni o agli stessi comuni”, PIPERATA, Tipicità e autonomia nei servizi pubblici locali, Milano, 2005, pag.472.

[122] La creazione di una classe dirigente insensibile al merito e nominata sulla base di profili di appartenenza genera mediocrità, limita lo sviluppo, impedisce la qualità e si constata una “grandissima omogeneità ideologica che pervade tutto il sistema partitico: l’adesione ormai incondizionata… ai principi liberaldemocratici sul piano dei “fondamenti” ideali e istituzionali e al liberalismo sul piano economico – sociale. Uno stesso manto ideologico, ampio e avvolgente, unifica tutti i partiti, vecchi, rinnovati e nuovi”, IGNAZI, I partiti italiani, Bologna, 1997, pag.141. Manca una reale competizione verso l’alto, “giocare una partita, anche fosse la coppa del mondo, è relativamente facile, la vera difficoltà è nella preparazione”, BENSON, Appunti, Milano, 2011, inedito. Andando oltre, “diffidate di coloro che, quando proponete loro un piano di grande respiro dicono “non si può”. È gente morta dentro, che preferisce continuare la sua vita pigra, egoista, oppure che non vuole che voi riusciate perché teme il vostro successo”, ALBERONI, Diffidate dei professionisti del “non si può”, Corriere della Sera, 18 settembre 2006. Infatti, “l’amministrazione dello stato, come la tutela privata, deve avere di mira l’utilità di quelli che sono stati affidati, non di quelli ai quali è stata affidata”, CICERONE, I doveri, Milano, 2004, pag.151. In generale, la scelta di posti di responsabilità dovrebbe essere collegata ad una procedura comparativa dei curricula e tendere ad una selezione sulla base di titoli, cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 ottobre 2009, n. 6394; T.A.R. Basilicata, sez. I, 20 aprile 2011, n. 218. Per concludere è giusto richiamarsi ai precedenti, “il fatto è che se gli uomini dei paesi democratici non avessero né il desiderio né il diritto di associarsi per scopi politici, la loro libertà correrebbe gravi rischi, ma essi conserverebbero intatte le ricchezze materiali e spirituali; mentre, se non adottassero la pratica delle associazioni nella vita ordinaria, la civiltà ne verrebbe compromessa, TOCQUEVILLE, La democrazia in America, Bologna, 1971, pag.201.

[123] Cfr. GIAMPAOLINO, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2012. Relazione orale del Presidente della Corte dei Conti, Roma, 16 febbraio 2012, nell’intervento sull’attività di controllo della Corte “che tanta valenza assume in relazione alla sua incidenza sull’economia reale, in quanto rivolta a soggetti gestori di ingenti risorse pubbliche” si puntualizza “ciò è tanto più vero allorché vi è il ricorso al modulo societario: questo, infatti, si riduce, talvolta, a vuota forma o ad artificioso guscio quando le sue regole, flessibili per consentire una gestione efficiente dell'impresa, vengono, non di rado, strumentalizzate ad un’amministrazione non orientata all’economicità e, di fatto, esonerata da responsabilità. In un tale quadro, la giurisdizione contabile deve necessariamente supplire, in presenza di impiego e gestione di pubbliche risorse, alla mancata adozione dei rimedi societari da parte del socio se non, frequentemente, all’inadeguatezza dei medesimi”.

[124] Un ridimensionamento della classe politica per ridurne il peso sulla società, evitando “la commistione/confusione fra cariche pubbliche e interessi privati nonché l’uso delle prime per proteggere e promuovere i secondi”, PASQUINO, La classe politica, Bologna, 1999, pag.69.

[125] ALBERONI, Nella stagnazione si deve aver fiducia soli in se stessi, in Corriere della sera, 5 marzo 2004.

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