“La libertà è, nella filosofia, la ragione; nell'arte, l'ispirazione; nella politica, il diritto.”

Pubblicazioni e termini di decorrenza delle norme regolamentari

Pubblicazioni e termini di decorrenza delle norme regolamentari

Il T.A.R. Lazio, Roma, sez. II ter, con la sentenza 11 marzo 2020, n. 3179, interviene per chiarire gli effetti della decorrenza del potere regolamentare in assenza di una norma Statutaria di riferimento: opera l’art. 10 delle preleggi.

La questione riguarda l’incidenza di una nuova norma regolamentare su un’autorizzazione all’esercizio di commercio su area pubblica a carattere permanente.

La deliberazione di approvazione del regolamento[1] veniva pubblicata all’albo pretorio per giorni 15 ai fini di dare corso agli effetti: «tutte le deliberazioni del comune e della provincia sono pubblicate mediante pubblicazione all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, salvo specifiche disposizioni di legge» (ex art. 124, comma 1 del D.lgs. n. 267/2000)[2].

Infatti, le autorizzazioni amministrative rilasciate per il commercio su aree pubbliche che risultavano incompatibili con la disciplina settoriale dovevano essere “regolarizzate” con apposita istanza, entro 30 giorni dall’approvazione della deliberazione: la procedura si doveva concludere entro 90 giorni dall’approvazione del Regolamento.

Seguiva il rigetto dell’istanza ritenendo che il termine di trenta giorni decorreva dalla data di approvazione della deliberazione e non dalla data di entrata in vigore della stessa con la pubblicazione.

Giova ricordare che:

  • le deliberazioni degli organi elettivi diventano esecutive dopo il decimo giorno dalla loro pubblicazione, mentre nel caso di urgenza possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti (ex 134, commi 3 e 4 del TUEL)[3];
  • l’efficacia dei provvedimenti (alias determinazioni dirigenziali) per il principio di legalità, non seguono le regole per gli atti emanati dagli organi individuati dall’art. 134 del D.lgs. n. 267/2000, di conseguenza, gli atti degli organi di governo sono subordinati ai tempi della loro pubblicazione, dato l’interesse collettivo che rivestono, mentre all’opposto, le determinazioni dirigenziali (costituendo provvedimenti volti a realizzare gli interessi specifici affidati alle cure dell’Amministrazione e consistenti in decisioni destinate a generare, modificare distinguere situazioni giuridiche specifiche o quanto meno a negarne la nascita, la modificazione o l’estinzione) devono anch’esse essere pubblicate per soddisfare le esigenze di trasparenza dell’attività amministrativa (secondo il modello FOIA, ex del D.lgs. n. 33/2013), ma non vi è alcuna regola legislativa che ne comporti l’inefficacia in pendenza di pubblicazione[4].

Ciò posto, veniva impugnato il diniego per la violazione dell’art. 10 disp.prel.cc. e degli artt. 124 e 134 del D.lgs. 267/2000, atteso che secondo la ricorrente, l’istanza era invece tempestiva:

  • l’art. 10 delle preleggi individua quale termine iniziale di obbligatorietà dei regolamenti il giorno decimoquinto (15) successivo alla loro pubblicazione, ossia ha acquisito efficacia solo quindici giorni dopo l’esecutività della deliberazione. Si richiama un parere del Ministero dell’interno del 13 settembre 2006, secondo il quale il procedimento di pubblicazione può considerarsi perfezionato solo al termine di quindici giorni previsti dall’art. 124 TUEL ed è da tale termine finale che decorrono i dieci giorni previsti dall’art. 134 TUEL (ovvero, 15 giorni di pubblicazione + 10 giorni di efficacia)[5];
  • rispetto alla previsione dell’art. 134 del TUEL, dove si dispone che le deliberazioni non soggette a controllo necessario o non sottoposte a controllo eventuale, diventano esecutive dopo il decimo giorno (10) dalla loro pubblicazione (tesi sostenuta dall’Amministrazione resistente: affissione per quindici giorni all’albo pretorio ed entrata in vigore dopo il decimo giorno dall’inizio della pubblicazione, ritenendo il regime della pubblicità sia inserito in un sistema chiuso definito dal TUEL).

La questione di interesse, per la risoluzione della controversia, dipende dunque dalla individuazione del corretto regime di pubblicazione ed entrata in vigore dei regolamenti degli Enti locali e, più precisamente, dalla applicazione o meno a tali fonti della disposizione di cui all’art. 10 disp.prel.c.c.

Il giudice di prime cure, rileva che la disposizione di cui all’art. 10 «Inizio dell’obbligatorietà delle leggi e dei regolamenti delle preleggi» («Le leggi e i regolamenti divengono obbligatori nel decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione, salvo che sia altrimenti disposto»), nella sua inequivoca redazione testuale, «è applicabile a tutti i regolamenti degli Enti locali, essendo questi ultimi pienamente inseriti nel contesto delle fonti del diritto e non distinguendo il predetto art. 10 in ordine alla natura governativa o meno dei regolamenti».

Inoltre, l’art. 3 comma 2 delle preleggi, a norma del quale il potere regolamentare di altre autorità è esercitato nei limiti delle rispettive competenze, «in conformità delle leggi particolari» va coordinata con l’art. 10, che riserva alla legislazione speciale i presupposti di esercizio del potere regolamentare (condizioni, modalità e soprattutto ambiti e materie di disciplina), ma sempre fermo restando il regime generale di entrata in vigore delle norme che è sanzionato dall’art. 10.

Invero, annota il giudice, l’esercizio dell’autonomia degli Enti locali con l’introduzione di una diversa modalità e regime di pubblicazione potrebbe essere prevista dallo Statuto, e nel silenzio dello stesso, non essendo prevista una speciale normativa in ordine all’entrata in vigore dei regolamenti (termine più breve), dovrà applicarsi la regola generale dell’art. 10 delle preleggi.

Sulla distinzione tra esecutività e efficacia della deliberazione annota che:

  • la fase di “pubblicazione” di una deliberazione all’albo pretorio è istituto diverso da quello disciplinato dall’art. 10, sebbene entrambi condividano la finalità di rendere legalmente conoscibile il contenuto di atti e provvedimenti autoritativi;
  • la fase di “vacatio legis”, di cui all’art. 10 delle preleggi, assolve esclusivamente alla funzione di rendere conoscibile (e far presumere conosciuto) un testo normativo che concorre ad integrare le fonti del diritto, nel suo testo già definitivo e non suscettibile di ulteriori modifiche.
  • la fase di “pubblicazione” della deliberazione è un istituto di partecipazione popolare (di antichissima origine) che insieme alla necessità di apprestare un meccanismo legale di presunzione di conoscenza nei confronti dei terzi (non direttamente incisi dai provvedimenti, mentre ai destinatari l’atto va comunque notificato) è rivolto anche a rendere possibile la presentazione di osservazioni, oppure opposizioni da parte di chiunque vi abbia interesse per consentire all’organo emanante di provvedere su di esse e che dunque potrebbero condurre anche ad una modifica della deliberazione stessa prima della sua entrata in vigore[6].

Chiarito la ratio della pubblicazione e dei suoi effetti, si passa ad analizzare la data di “esecutività” della delibera, data dalla quale quest’ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione: decimo giorno dall’inizio della pubblicazione, oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL.

In termini diversi la data di esecutività decorre:

  • dopo 10 giorni dalla pubblicazione;
  • dall’adozione (immediatamente) della deliberazione dichiarata immediatamente eseguibile.

Tuttavia, nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l’esecuzione della deliberazione implica:

  • l’affissione del regolamento al pubblico;
  • e la relativa decorrenza della “vacatio legis”, di cui all’art. 10 delle preleggi (15 giorni di pubblicazione), perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell’atto approvato di cui è parte integrante (nell’assenza di una diversa previsione dello Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell’atto di approvazione.

In mancanza di una norma Statutaria (o di una norma di legge) laddove il regolamento stesso indichi decorrenze “dalla sua approvazione” o rechi altre indicazioni di tipo generico, i termini fissati per gli adempimenti disposti dal regolamento (salve norme transitorie) dovranno intendersi di norma come correlati alla sua entrata in vigore: decimoquinto giorno successivo a quello della loro pubblicazione.

A questo punto, viene altresì analizzata, ma non affrontata, un’ulteriore questione: se i quindici giorni della pubblicazione del regolamento, ex art. 10 preleggi, decorrano:

  • dal compimento integrale della pubblicazione della delibera all’albo pretorio (ex 124 TUEL, ovvero, dopo i 15 di pubblicazione + 15 di vacatio legis) che implica la decorrenza dei termini di impugnazione[7];
  • oppure, come sembrerebbe più corretto segnala il Tribunale, dal giorno di esecutività della stessa (dieci giorni dall’inizio della pubblicazione, ex 134 TUEL).

Si conclude affermando che, nell’ambito dell’Ordinamento degli Enti locali e della disciplina del relativo potere regolamentare, di cui al D.lgs. n. 267/2000, se lo Statuto dell’Ente locale non prevede diversamente, vanno tenuti distinti:

  • il regime di pubblicazione della delibera di approvazione del regolamento che è regolata dagli artt. 124 e 134;
  • ed il regime di perfezionamento del regolamento, che è disciplinato dall’art. 10 delle preleggi, che trova piena applicazione alla fattispecie.

Alla luce delle considerazioni che precedono in mancanza di termini diversi stabiliti da norme di natura statutaria o di legge l’efficacia decorre (delle deliberazioni di approvazione dei regolamenti) dopo 15 giorni dalla pubblicazione all’albo pretorio, ai sensi dell’art. 10 delle preleggi, con l’avvertenza di stabilire – nel testo deliberativo – in modo inequivocabile il termine del periodo di vacatio legis; meglio sarebbe, allora, inserire direttamente nello Statuto una norma che definisse in modo certo l’efficacia delle deliberazioni (di tutte le deliberazioni, comprese quelle di approvazione dei regolamenti, se non si vuole estendere espressamente i 15 giorni dell’art. 10 delle preleggi) scaduto il termine di dieci (10) giorni dalla pubblicazione (ovvero, all’undicesimo dall’inizio della pubblicazione), piuttosto che incorrere nel dubbio che l’efficacia decorra dopo i dieci giorni del termine di pubblicazione (15 + 10, il computo iniziale dei dieci giorni debba compiersi con riferimento al termine della pubblicazione da effettuarsi per 15 giorni)[8]: in claris non fit interpretatio.

[1] La durata dell’affissione è fissata in quindici giorni dall’art. 124 del D.lgs. n. 267 del 2000, norma che vale anche per le determinazioni dirigenziali comunali, Cons. Stato, sez. V, 18 giugno 2018, n. 3719.

[2] È noto che il termine per la proposizione del ricorso decorre per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento, Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2019, n. 4774. Tale pubblicazione implica, altresì, per i soggetti non contemplati nell’atto o ai quali l’atto stesso sia, in ogni caso, riferibile, presunzione di conoscenza, con la conseguenza che è dall’ultimo giorno di pubblicazione che decorre il termine decadenziale di sessanta giorni per proporre impugnazione avverso detto atto per i terzi interessati, T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 21 giugno 2018, n. 353.

[3] Nel caso di urgenza le deliberazioni possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con lo scopo di salvaguardare l’effettività di quanto deciso dall’organo politico nelle more della pubblicazione dell’atto, al fine di evitare uno spazio temporale (dal giorno della deliberazione a quello dell’effettiva pubblicazione) che potrebbe tradire l’obiettivo della delibera medesima in modo deleterio per il pubblico interesse di volta in volta perseguito, così eliminando l’effetto annuncio connaturato all’ordinaria regola, di cui al terzo comma dell’art. 134 (in base alla quale la delibera diventa ordinariamente esecutiva solo trascorsi dieci giorni dalla sua pubblicazione), T.A.R. Piemonte, Torino sez. I, 6 febbraio 2015, n. 258.

[4] Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2015, n. 515.

[5] Tale orientamento si fonda sull’interpretazione dell’allora art. 47 della Legge n. 142/1990, in sostanza coincidente con gli articoli 124 e 134 del TUEL, Cass. Civ., sez. I, 3 maggio 1999, n. 4397, idem T.A.R. Sardegna, 17 giugno 2002, n. 709.

[6] Per un’applicazione del principio, si rinvia a T.A.R. Reggio Calabria, 5 aprile 2012, n. 269, secondo il quale «Nell’istituzione dell’Albo Pretorio si concretizza …quella più lata e risalente funzione partecipativa che è insita nella pubblicità degli atti e che ha costituito uno storico antesignano del sistema che poi è stato nel tempo costruito fino ad essere consacrato nella l. 241/90: essa risponde ad una delle più antiche forme di diffusione e conoscenza legale degli atti rivolti alla collettività, che, traendo le origini dalle istituzioni romane, ha trovato ininterrotta disciplina, nell’ ordinamento nazionale, sin dall’ articolo 62 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, poi confluito con varie modifiche di regime nell’odierno art. 124 del D.lgs. 267/2000 e che ha ricevuto nuovo vigore dall’evoluzione della tecnologia che ne ha consentito una importante riedizione ed attualizzazione nella nuova veste dell’Albo Pretorio informatico (art. 32, L. nr. 69/2009). Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all’Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell’efficacia, che non incide sulla validità dell’atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell’impugnazione dell’atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione (si veda ex multis TAR Lazio, II, 4 febbraio 1985, nr. 141, TAR Palermo, 22 dicembre 1982, n. 877, Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 1998. n. 127), senza che rilevi l’eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa – in via provvisoria e condizionata all’avvenuta pubblicazione – l’efficacia dell’atto”)».

[7] T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 10 luglio 2014, n. 452; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 29 aprile 2014, n. 1128.

[8] Cfr. Corte Conti, sez. contr. Campania, 5 settembre 2018, n. 104.

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