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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Spoil system e dirigenza a comando

Spoil system Il sistema delle spoglie (cd. spoil system) consente – al cambio del governo di un’Amministrazione pubblica – la possibilità di sostituire i vertici amministrativi, legati fiduciariamente (cd. intuitu personae) alla precedente, con nuovi dirigenti capaci di rispondere al nuovo assetto dei poteri elettivi di vertice, e, più in generale, determinare la cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali tout court, in corso di svolgimento in concomitanza con il succedersi di una nuova compagine governativa.

L’istituto, di derivazione anglosassone, rappresenta lo strumento di raccordo attraverso il quale si è voluto assicurare, limitatamente a talune figure dirigenziali apicali, una relazione di continuità tra politica e amministrazione, ma in proiezione non sono mancati salti in avanti rivolti a tutta la dirigenza pubblica.

Tale meccanismo scambiatore trova dei limiti normativi rispetto a quella dirigenza “elettiva” (ovvero, posta in continuum con gli organi politici) dall’art. 19 del d.lgs. n. 165/2001; limiti finalizzati a precludere la cessazione automatica (e senza motivazione) “ex lege” degli incarichi di funzioni dirigenziali di vertice amministrativo, poiché si pongono in conflitto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, incrinando i principi fondamentali dell’azione amministrativa, quali il “buon andamento” e la “continuità” della stessa.

La vigente disciplina statale, dunque, ha escluso dal sistema di regolazione della dirigenza tutte le fattispecie di spoils system, con la sola eccezione, ammessa sul piano costituzionale, degli incarichi di vertice (segretario generale dei ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente, comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 165/2001) in modo da rafforzare la coesione tra l’organo politico e gli organi di vertice dell’apparato burocratico per consentire il buon andamento dell’attività di direzione dell’ente, i quali “cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo” (art. 19, comma 8): lo spoils system, dunque, è legittimo solo in relazione ai cd. incarichi dirigenziali “apicali”, che non attengono a una “semplice” attività di gestione.

Questa regola procedurale non impedisce la sostituzione del dirigente che viene procedimentalizzata attraverso l’accertamento dei risultati conseguiti e l’avvio di un apposito interpello pubblico, con criteri e titoli prestabiliti: la cessazione del rapporto di ufficio in corso di svolgimento può essere conseguenza soltanto di accertata responsabilità dirigenziale.

In prima considerazione, contrasta con l’art. 97 Cost. le disposizioni di legge che prevedano meccanismi di decadenza automatica della dirigenza, dovuti a cause estranee alle vicende del rapporto instaurato con il titolare dell’Amministrazione e non correlate a valutazioni concernenti i risultati conseguiti dal dirigente, quando tali meccanismi siano riferiti non al personale addetto ad uffici di diretta collaborazione con l’organo di governo, oppure a figure apicali, per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, ma ai titolari di incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di funzioni amministrative di attuazione dell’indirizzo politico, anche quando tali incarichi siano conferiti a soggetti esterni.

Va aggiunto che, già in sede di riforma (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”), la graduale riduzione programmata del numero complessivo dei dirigenti interni ha destato non qualche perplessità sulla sua compatibilità costituzionale, prefigurando una selezione in assenza di parametri di riferimento e motivazione.

È necessario valorizzare, si osserva in sede normativa di parere sulla riforma della dirigenza, il principio di “imparzialità” (ex art. 97 Cost., comma 1) e quello, ad esso connesso, del concorso pubblico per l’acquisizione della qualifica dirigenziale (ex art. 97 Cost., comma 3), che dovrebbe comportare l’assegnazione di una valenza residuale e marginale agli incarichi esterni, che si possono prestare ad un “uso strumentale e clientelare”: uso, viene ribadito, che potrebbe risultare non conforme ai principi di “ragionevolezza” (congruenza ed adeguatezza delle disposizioni) nel prevedere una “aprioristica riserva” di posti non giustificata dall’effettiva mancanza di professionalità interne.

La legge delega n. 124 del 2015 (cd. riforma Madia) intendeva costituire una dirigenza pubblica fortemente qualificata e competente, con carriere ispirate alla trasparente selezione, valutazione e progressione anziché a legami di solidarietà politica, garantendo i cittadini ed i governi di ogni colore politico, rappresentando l’ossatura di amministrazioni pubbliche dove si perseguono interessi di tutti e non di una o poche parti.

I risultati della precitata riforma si sono palesati nel cd. “mercato della dirigenza” e nei rilievi del Consiglio di Stato, quando precisa che taluni profili portano all’oggettiva “impossibilità di funzionamento di taluni meccanismi che presiedono alla nuova disciplina” che potrebbero, “in via circolare, ripercuotersi negativamente sulla stessa legittimità delle previsioni normative. Se, infatti, queste ultime, nella regolazione del rapporto di lavoro dirigenziale, devono essere conformi ai principi costituzionali, la loro possibile inattuazione si potrebbe risolvere in una violazione delle stesse disposizioni costituzionali, oltre che dei principi e dei criteri della legge delega”.

Non volendo andare avanti nelle considerazioni espresse dai Giudici di Palazzo Spada, in sede di Commissione speciale, con le quali hanno ritenuto di difficile “fattibilità” i propositi di riforma, in relazione alle norme proposte che presentano dubbi sulla loro condizione di “legittimità” ed “effettivo funzionamento”, dubbi poi chiariti dal giudizio di incostituzionalità della Corte Costituzionale, è indiscusso che il nodo della dirigenza è centrale nelle dinamiche di funzionamento dello Stato, tra la volontà di coloro che vorrebbero una dirigenza fiduciaria (favorevoli ad un spoil system potenziato) e coloro che pretendono il rispetto dei principi di legalità, canonizzati dagli art. 97 e 98 Cost., favorevoli ad una dirigenza tecnica, indipendente e autonoma.

Il ricambio della dirigenza pubblica per nomina politica e la sua precarizzazione a termine non è uno strumento per raggiungere l’obiettivo di una vera innovazione o di un aumento di efficienza pubblica insiti nelle esigenze di riforma, sarebbe più congruo una selezione basata sul merito e sulle capacità individuali, dimostrabili da un’esperienza professionale e dai titoli posseduti, piuttosto che da una fiduciarietà a tempo o a comando.

Il ricambio mediante lo spoil system non risponde alle esigenze funzionali della gestione dello Stato in modo trasparente, in una prospettiva di prevenzione della corruzione e di buona amministrazione; risponde, invero, alle esigenze interne del corpo politico per sistemare i bisogni dei propri clienti, assicurandosi quella fedeltà che non si può confondere con il servizio esclusivo alla Nazione (ex art. 98 Cost.).

La dirigenza, a chiamata o di fiducia, risponde principalmente alle esigenze della politica di convogliare in pochi soggetti i propri poteri decisionali, trasformando gli indirizzi in scelte tecniche e attribuendo, a ristrette oligarchie, le sorti del proprio mandato elettorale: pretendere di estendere a tutto il complesso apparato amministrativo, mediante lo spoil system, le nomine dirigenziali, occupando tutti gli anfratti direzionali, significa stravolgere la struttura stessa dell’Amministrazione ed invertire i principi di imparzialità e indipendenza che governano l’azione amministrativa, con dirigenti al servizio di una parte, quella che in quel determinato momento governa.

In verità, formulando un giudizio secondo equità, distinguere la dirigenza tra soggetti depositari di fiducia elettiva e, pertanto, non obbligati ad una prova concorsuale per entrare nei meandri della pubblica amministrazione, e coloro che, diversamente da questi, tenuti a superare una prova selettiva per lavorare nella pubblica amministrazione (ex art. 97, comma 3 Cost.), significherebbe una deminutio alle fondamenta della Repubblica (ex art. 1, comma 1 Cost.), creare una disparità di trattamento, una frattura con i principi di eguaglianza sostanziale (ex art. 3, comma 1 Cost.), e l’eguaglianza costituisce un aspetto della giustizia.

Voler ammettere una selezione della dirigenza attraverso sistemi di interpello, con fittizie comparazioni e brevi colloqui, mediante graduatorie a cui pescare, lasciando libero arbitrio nella scelta all’organo politico, in ragione di un potere discrezionale basato sull’elemento fiduciario e su una presunta legittimazione popolare (rectius populismo), appare contradittorio e ipocrita, poiché priva il nominato di quell’autonomia e riserva di amministrazione, indispensabili per esercitare una funzione pubblica gestionale neutra, basata su regole e precetti, che altro non sono le norme poste a presidio della legalità: di quell’agire pubblico imparziale, senza diseguaglianze e discriminazioni, presidiando l’interesse pubblico (e non di una sola parte o di una lobby), generando comportamenti intimamente virtuosi.

Non mancano indicazioni, anche quotidiane, di fenomeni corruttivi legati agli intrecci tra “politica” e “amministrazione”, con nomine che non necessitano di alcun curricula o prova selettiva, assicurati da legami parentali diretti o collaterali o di semplici clientele (altri direbbero, “amicali o di sangue”), dove dirigenti pubblici e, più in generale, dipendenti pubblici, assuefatti agli organi elettivi, procedono con aggiudicazioni mirate e bandi fotografia, nelle difficoltà di smarcarsi dai propri “benefattori” per non incorrere nella revoca dell’incarico, venendo meno l’elemento fiduciario: quasi a voler dire che l’assunzione diretta porta come controvalore (e, di questo che si parla) la prova incontrastata di fedeltà nel rispondere agli ordini e ai comandi, senza osservare il dovere di rispettare le regole o il richiamo etico della disciplina e dell’onore (ex art. 54, comma 2 Cost.).

Questa manipolazione non deve trovare ingresso nell’azione amministrativa, si dovrebbe creare un sistema in grado di filtrare l’ingerenza della “politica” nella “gestione”, privando l’eletto dalla capacità di condizionare il futuro professionale del dirigente, eliminando le nomine a chiamata e creando un apparato burocratico di professionisti competenti, scelti per titoli e con prove selettive, con una durata minima in grado di garantire una certa stabilità, assicurando l’eliminazione del conflitto di interessi e la lontananza dai centri politici, senza porte girevoli e con il senso di responsabilità, valutati da un organo terzo e in contradittorio.

La riforma della dirigenza non può prescindere da una riforma culturale e dalla semplificazione normativa, con leggi chiare e semplici, eliminando la costante e iperbolica regolamentazione e settorializzazione dei prodotti giuridici, spostando il centro dell’attenzione sul servizio e sulla qualità della prestazione, riducendo gli adempimenti formali e tutte le sovrastrutture che alimentano la spesa pubblica.

Si tratta di ridare dignità all’agire pubblico e al dipendente pubblico, creando certezze sulle norme e sul lavoro, ripristinando i controlli esterni per arginare i fenomeni corruttivi sino alla loro estirpazione, senza creare nuove autorità, nuovi centri di potere con sovrapposizioni di compiti e ruoli.

Il continuo susseguirsi di riforme, di ristrutturazioni e rescriptus di norme, impedisce di avere un quadro di riferimento stabile ed orientamenti consolidati, bisogna agire sul versante politico e pretendere un legislatore attento più che alla propria posizione al benessere generale, meglio sarebbe anche individualmente preparato (e, direbbero alcuni, anche incensurato e di condotta irreprensibile), limitando i mandati elettivi ad ogni livello di organizzazione o policentrismo dello Stato.

Non risulterebbe insana la creazione di una leadership politica titolare di valori primari, capace di una effettiva “rotazione” dei cittadini alla gestione della res publica, impedendo il perpetuarsi (di generazione in generazione) dei padri della politica, della costante degenerazione e della perdita del senso di vergona o di pudore (alias credibilità), avremo sicuramente abbandonato lo spoil system, con una dirigenza temperata al servizio esclusivo della Nazione.

(Estratto, Considerazioni minime sul nostrano spoils system, LexItalia, 10 marzo 2017, n. 3)

 

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