verbalizzazione – Maurizio Lucca

La sentenza

La sez. I del TAR Marche. con la sentenza 4 maggio 2022, n. 272, interviene per chiarire le operazioni di verbalizzazione di una Commissione di gara, qualora un proprio componente intenda dissentire rifiutandosi di sottoscrivere il verbale.

Il verbale

È noto che il verbale redatto da una Commissione non è atto collegiale, ma solo un documento che attesta, con le dovute garanzie legali, il contenuto della volontà dell’organo, rilevando che:

non deve necessariamente contenere la descrizione minuta di ogni singola modalità di svolgimento, ma deve riportarne soltanto gli aspetti salienti e significativi, tali da riscontrare la correttezza delle operazioni eseguite;
non tutte le operazioni compiute ed i fatti accertati devono essere necessariamente documentati, ma solo quelli che, secondo un criterio di ragionevolezza, assumono rilevanza proprio in relazione alle finalità cui l’attività di verbalizzazione viene effettuata;
l’attività certificativa insita nel verbale rimarcata dal regime di fidefacienza[1] che presidia la valenza dimostrativa dell’atto[2];
sono mere irregolarità formali non invalidanti la mancata indicazione del verbalizzante o della data di verbalizzazione, che può essere diversa dalla data della seduta, quest’ultima da riportare necessariamente[3];
la mancanza di firma da parte di uno dei commissari, ove non sia determinata dalla mancata partecipazione di questi alla seduta, non inficia la validità del verbale ma concreta una mera irregolarità sanabile[4];
l’efficacia probatoria qualificata deve essere contestata con il ricorso al rimedio tipico della querela di falso (e non con una semplice esternazione di invalidità)[5]: l’esame di ogni questione concernente l’alterazione nel verbale della realtà degli accadimenti e dell’effettivo svolgersi dei fatti va contestata con formale denuncia[6];
il verbale (delle Commissioni di gara/concorsuale) costituisce un atto pubblico (ex 2700 del cod. civ. dispone che l’atto pubblico fa piena prova, sino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti), che è assistito da fede privilegiata, facendo prova sino a querela di falso di quanto in esso attestato[7];
il verbale di una procedura amministrativa – a differenza di quanto avviene, ad esempio, per l’atto pubblico notarile – non richiede in linea di principio di essere redatto a pena di invalidità con forme e menzioni particolari, sicché chi ne contesta la legittimità non può limitarsi a dedurre in proposito solo la mancata menzione a verbale della regolarità delle operazioni in ogni loro singolo passaggio, ma ha l’onere di provare in positivo le circostanze e gli elementi idonei a far presumere che una qualche irregolarità abbia avuto luogo con pregiudizio nei suoi confronti (quando manca tale prova, si può desumere che le operazioni non descritte nel verbale si siano svolte secondo quanto le norme prevedono)[8].

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Verbalizzazioni e rifiuto alla sottoscrizione del verbale di gara

La sentenza

La sez. I del TAR Marche. con la sentenza 4 maggio 2022, n. 272, interviene per chiarire le operazioni di verbalizzazione di una Commissione di gara, qualora un proprio componente intenda dissentire rifiutandosi di sottoscrivere il verbale.

Il verbale

È noto che il verbale redatto da una Commissione non è atto collegiale, ma solo un documento che attesta, con le dovute garanzie legali, il contenuto della volontà dell’organo, rilevando che:

non deve necessariamente contenere la descrizione minuta di ogni singola modalità di svolgimento, ma deve riportarne soltanto gli aspetti salienti e significativi, tali da riscontrare la correttezza delle operazioni eseguite;
non tutte le operazioni compiute ed i fatti accertati devono essere necessariamente documentati, ma solo quelli che, secondo un criterio di ragionevolezza, assumono rilevanza proprio in relazione alle finalità cui l’attività di verbalizzazione viene effettuata;
l’attività certificativa insita nel verbale rimarcata dal regime di fidefacienza[1] che presidia la valenza dimostrativa dell’atto[2];
sono mere irregolarità formali non invalidanti la mancata indicazione del verbalizzante o della data di verbalizzazione, che può essere diversa dalla data della seduta, quest’ultima da riportare necessariamente[3];
la mancanza di firma da parte di uno dei commissari, ove non sia determinata dalla mancata partecipazione di questi alla seduta, non inficia la validità del verbale ma concreta una mera irregolarità sanabile[4];
l’efficacia probatoria qualificata deve essere contestata con il ricorso al rimedio tipico della querela di falso (e non con una semplice esternazione di invalidità)[5]: l’esame di ogni questione concernente l’alterazione nel verbale della realtà degli accadimenti e dell’effettivo svolgersi dei fatti va contestata con formale denuncia[6];
il verbale (delle Commissioni di gara/concorsuale) costituisce un atto pubblico (ex 2700 del cod. civ. dispone che l’atto pubblico fa piena prova, sino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti), che è assistito da fede privilegiata, facendo prova sino a querela di falso di quanto in esso attestato[7];
il verbale di una procedura amministrativa – a differenza di quanto avviene, ad esempio, per l’atto pubblico notarile – non richiede in linea di principio di essere redatto a pena di invalidità con forme e menzioni particolari, sicché chi ne contesta la legittimità non può limitarsi a dedurre in proposito solo la mancata menzione a verbale della regolarità delle operazioni in ogni loro singolo passaggio, ma ha l’onere di provare in positivo le circostanze e gli elementi idonei a far presumere che una qualche irregolarità abbia avuto luogo con pregiudizio nei suoi confronti (quando manca tale prova, si può desumere che le operazioni non descritte nel verbale si siano svolte secondo quanto le norme prevedono)[8].

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La seconda sez. del Consiglio di Stato, con la sentenza 4 giugno 2020 n. 3544, si sofferma sulle modalità della verbalizzazione e sulla natura del verbale, con riferimento all’attività del Consiglio Superiore della Magistratura (relativo al rapporto di idoneità all’ufficio, alla valutazione della professionalità, all’inserimento a fascicolo del parere in relazione alla domanda per la nomina a Procuratore Aggiunto).

Il pronunciamento riveste interesse per i temi trattati con un primo quadro di riferimento:

la verbalizzazione delle attività espletate da un organo amministrativo costituisce un atto necessario, in quanto consente la verifica della regolarità delle operazioni medesime;
il verbale può definirsi quale atto giuridico, appartenente alla categoria delle certificazioni, quale documento avente lo scopo di descrivere atti o fatti rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un funzionario verbalizzante cui è stata attribuita detta funzione;
la verbalizzazione ha l’obiettivo di assicurare e dare conto della certezza di quanto avvenuto in un determinato momento e luogo.

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La verbalizzazione: modalità, forma e sostanza

La seconda sez. del Consiglio di Stato, con la sentenza 4 giugno 2020 n. 3544, si sofferma sulle modalità della verbalizzazione e sulla natura del verbale, con riferimento all’attività del Consiglio Superiore della Magistratura (relativo al rapporto di idoneità all’ufficio, alla valutazione della professionalità, all’inserimento a fascicolo del parere in relazione alla domanda per la nomina a Procuratore Aggiunto).

Il pronunciamento riveste interesse per i temi trattati con un primo quadro di riferimento:

la verbalizzazione delle attività espletate da un organo amministrativo costituisce un atto necessario, in quanto consente la verifica della regolarità delle operazioni medesime;
il verbale può definirsi quale atto giuridico, appartenente alla categoria delle certificazioni, quale documento avente lo scopo di descrivere atti o fatti rilevanti per il diritto, compiuti alla presenza di un funzionario verbalizzante cui è stata attribuita detta funzione;
la verbalizzazione ha l’obiettivo di assicurare e dare conto della certezza di quanto avvenuto in un determinato momento e luogo.

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La tecnologia è entrata nel Decreto – Legge 17 marzo 2020, n. 18, all’articolo 73, per semplificare l’operatività delle sedute degli organi elettivi dell’Amministrazione locale, in assenza di una disciplina regolamentare che prevedesse tale modalità di lavori.

Si premette il quadro normativo prima del D.L. n. 18/2000.

Il comma 2 dell’art. 38 «Consigli comunali e provinciali» del D.lgs. n. 267/2000 stabilisce che «Il funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, è disciplinato dal regolamento, approvato a maggioranza assoluta, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia».

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Riunioni degli organi in videoconferenza ai tempi del COVID-19, con schemi d’atto

La tecnologia è entrata nel Decreto – Legge 17 marzo 2020, n. 18, all’articolo 73, per semplificare l’operatività delle sedute degli organi elettivi dell’Amministrazione locale, in assenza di una disciplina regolamentare che prevedesse tale modalità di lavori.

Si premette il quadro normativo prima del D.L. n. 18/2000.

Il comma 2 dell’art. 38 «Consigli comunali e provinciali» del D.lgs. n. 267/2000 stabilisce che «Il funzionamento dei consigli, nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, è disciplinato dal regolamento, approvato a maggioranza assoluta, che prevede, in particolare, le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte. Il regolamento indica altresì il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia».

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La sez. controllo Emilia Romagna della Corte dei Conti, con la Deliberazione n. 31 del 20 maggio 2019, interviene nel chiarire la corretta determinazione dei rimborsi spesa dei consiglieri (delegati o privi di delega), lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici, ove si considera la loro presenza come “necessaria” per le attività dell’Ente Locale, mutuando/ e/o estendendo la disciplina degli assessori a tali figure, pur prive di una loro collocazione giuridica (sotto l’aspetto considerato) nel D.Lgs. n. 267/2000 (Tuel).

Nel formulare la richiesta l’Amministrazione provinciale richiama un precedente che, con riguardo ai rimborsi viaggio, ex art. 84, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, ha ritenuto come “presenza necessaria”, una serie di fattispecie che non possono dar luogo a rimborso spese di viaggio, tra cui:

in orario di ricevimento al pubblico affissi alla casa comunale e pubblicizzati sul sito istituzionale dell’ente;
ad incontri con professionisti e cittadini per discutere su temi di interesse della comunità;
per incontri con i Responsabili dei Servizi per individuazione obiettivi di Piano Performance e monitoraggio della relativa attuazione subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute;
a commissioni consiliari subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute.

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Possibilità di rimborsi viaggio ai consiglieri provinciali delegati

La sez. controllo Emilia Romagna della Corte dei Conti, con la Deliberazione n. 31 del 20 maggio 2019, interviene nel chiarire la corretta determinazione dei rimborsi spesa dei consiglieri (delegati o privi di delega), lavoratori dipendenti da privati o da enti pubblici, ove si considera la loro presenza come “necessaria” per le attività dell’Ente Locale, mutuando/ e/o estendendo la disciplina degli assessori a tali figure, pur prive di una loro collocazione giuridica (sotto l’aspetto considerato) nel D.Lgs. n. 267/2000 (Tuel).

Nel formulare la richiesta l’Amministrazione provinciale richiama un precedente che, con riguardo ai rimborsi viaggio, ex art. 84, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000, ha ritenuto come “presenza necessaria”, una serie di fattispecie che non possono dar luogo a rimborso spese di viaggio, tra cui:

in orario di ricevimento al pubblico affissi alla casa comunale e pubblicizzati sul sito istituzionale dell’ente;
ad incontri con professionisti e cittadini per discutere su temi di interesse della comunità;
per incontri con i Responsabili dei Servizi per individuazione obiettivi di Piano Performance e monitoraggio della relativa attuazione subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute;
a commissioni consiliari subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute.

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La terza sez. del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 514 del 21 gennaio 2019, interviene nel definire il valore giuridico delle operazioni di gara e i tempi ragionevoli della seduta, estesi in più incontri e per un notevole lasso di tempo, il tutto da comprovare mediante verbalizzazione.

In via generale, l’articolo 2 della Legge n. 241/1990, esprime un concetto sull’esigenza di adottare i provvedimenti, e le fasi procedimentali, in tempi certi (alias rapidi), prevedendo al successivo comma 2 bis il risarcimento del danno ingiusto dall’inosservanza dei termini di conclusione, al punto da spingersi ad indennizzare l’istante dal “mero ritardo”, quale conseguenza oggettiva dell’inerzia dell’Amministrazione: sintomatica di una condotta non conforme alle regole di trasparenza e imparzialità (ex art. 97 Cost.).

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Tempi delle operazioni di gara e verbalizzazione

La terza sez. del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 514 del 21 gennaio 2019, interviene nel definire il valore giuridico delle operazioni di gara e i tempi ragionevoli della seduta, estesi in più incontri e per un notevole lasso di tempo, il tutto da comprovare mediante verbalizzazione.

In via generale, l’articolo 2 della Legge n. 241/1990, esprime un concetto sull’esigenza di adottare i provvedimenti, e le fasi procedimentali, in tempi certi (alias rapidi), prevedendo al successivo comma 2 bis il risarcimento del danno ingiusto dall’inosservanza dei termini di conclusione, al punto da spingersi ad indennizzare l’istante dal “mero ritardo”, quale conseguenza oggettiva dell’inerzia dell’Amministrazione: sintomatica di una condotta non conforme alle regole di trasparenza e imparzialità (ex art. 97 Cost.).

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Processi evolutivi della trasparenza e videoriprese del consiglio comunale

La trasparenza è un principio cogente su cui regge l’intera azione amministrativa, costituisce livello essenziale delle prestazioni (c.d. LEP) erogate dalle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, corollario diretto dell’accesso ai documenti amministrativi al fine di diffondere forme diffuse di controllo sociale sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche (ex art. 1 del d.lgs. n. 33/2013, c.d. decreto trasparenza).

Traslando tali profili di libertà nel sistema delle “Autonomie Locali” non possiamo non rilevare (ex art. 43 del d.lgs. n. 267/2000, c.d. TUEL) che tra i diritti dei consiglieri comunali vi è quello «di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio… e di presentare interrogazioni e mozioni» nonché quello «di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge».

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Piena legittimità alle videoriprese del consiglio comunale

Processi evolutivi della trasparenza e videoriprese del consiglio comunale

La trasparenza è un principio cogente su cui regge l’intera azione amministrativa, costituisce livello essenziale delle prestazioni (c.d. LEP) erogate dalle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, corollario diretto dell’accesso ai documenti amministrativi al fine di diffondere forme diffuse di controllo sociale sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche (ex art. 1 del d.lgs. n. 33/2013, c.d. decreto trasparenza).

Traslando tali profili di libertà nel sistema delle “Autonomie Locali” non possiamo non rilevare (ex art. 43 del d.lgs. n. 267/2000, c.d. TUEL) che tra i diritti dei consiglieri comunali vi è quello «di iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio… e di presentare interrogazioni e mozioni» nonché quello «di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge».

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