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Avv. MAURIZIO LUCCA


SEGRETARIO GENERALE AMMINISTRAZIONI LOCALI E MANAGER DI RETE


Violazione del patto di stabilità interno e annullamento atti

La Regione Campania ha proceduto a revocare in autotutela alcune delibere (in relazione alla violazione del patto di stabilità interno), ai sensi dell’art. 21 quinquies della Legge 7 agosto 1990, n. 241, e tale condotta amministrativa veniva motivata quale effetto “doveroso e vincolato” rispetto alla previsione dell’art.14, comma 22, del D.L. n. 78/10 ai sensi del quale “gli atti adottati dalla Giunta regionale o dal Consiglio regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i quali è stata assunta le decisione di violare il patto di stabilità interno, sono annullati senza indugio dallo stesso organo”.

La violazione o l’elusione del patto di stabilità interno si ripercuote sulle determinazioni di spesa conseguenti, ovvero l’attività amministrativa collegata agli atti presupposti: non vi sono margini di valutazione (sul an non sul quomodo).

A margine, i comportamenti elusivi finalizzati ad aggirare i vincoli di finanza pubblica oltre quelli rinvenibili nella circolare n. 5 del 14 febbraio2012 della Ragioneria Generale dello Stato, sono anche: a) l’accollo del debito di un ente locale da parte di una propria azienda speciale (potenziale espediente per eliminare dal bilancio dell’ente locale un debito, trasferendolo presso un ente strumentale non soggetto al regime vincolistico, Corte Conti, sez. contr. Emilia – Romagna, n. 5/2012); b) il contratto di vendita con patto di riscatto di un immobile di proprietà comunale (un rischio di potenziale elusione sussiste nelle ipotesi in cui controparte sia una società interamente partecipata dall’ente locale, tipologia di alienazioni immobiliari infragruppo (Corte Conti, sez. contr. Lombardia, n. 405/2012; per le sanzioni in caso di violazione cfr.  pareri nn.153 e 521); gli accordi tra P.A. e intermediari finanziari, diretti ad assicurare liquidità alle imprese che vantano crediti nei confronti dell’ente stesso, attraverso la cessione pro soluto (Corte Conti, sez. contr. Toscana n. 5/2012).

La Regione nella memoria precisava la “doverosità” del provvedimento impugnato, che, ai sensi dell’art. 21 octies della Legge 7 agosto 1990 n. 241, poteva escludere la necessaria motivazione, in quanto atto vincolato.

La quinta sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza 27 marzo 2013, n. 1763, nel pronunciarsi – condividendo la posizione della Regione – statuisce in particolare “l’osservazione di base, secondo la quale il ritiro degli atti assunti in violazione del patto di stabilità interno costituisce atto dovuto”.

I giudici di Palazzo Spada, richiamano lo stesso enunciato della norma (art. 14, comma 22, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78) che conferma il “presupposto” della revoca (in realtà rimozione un autotutela per provvedimento in origine illegittimo) nella parte in cui non solo impone l’annullamento degli atti assunti in violazione del patto di stabilità interno, ma aggiunge, ad ulteriore rafforzamento del comando, l’obbligo di adempiervi “senza indugio” (senza ritardo).

Una volta accertata la violazione del patto di stabilità il relativo procedimento è vincolato e comporta una serie di attività volte a ridurre le spese nei limiti del patto: l’obiettivo, doveroso, è quello di riordinare la spesa con il corollario di procedere alla individuazione (necessità di compiere una scelta ergo valutazione) fra le diverse deliberazioni di spesa, procedendo a selezionare nello specifico “quelle da annullare definitivamente, quella da onorare e quelle da rimandare ad ulteriori scelte”.

È noto che nelle fattispecie di attività vincolata è sufficiente esternare i presupposti di fatto e di diritto che impongono l’adozione di un determinato atto; nell’esercizio della discrezionalità amministrativa la motivazione deve indicare anche le ragioni della scelta effettuata, che deve essere valutata sia in termini di efficacia del perseguimento dell’interesse pubblico, sia in termini di minor sacrificio imposto ad ulteriori interessi contrapposti.

Si dovrà, quindi, procedere “obbligatoriamente” con i tagli, e questi tagli vanno compiuti attraverso una valutazione discrezionale a carico dell’amministrazione: “se il rientro nelle previsioni del patto di stabilità costituisce adempimento di un obbligo, costituisce esercizio di discrezionalità la scelta delle previsioni di spesa sulle quali intervenire”.

Il percorso sarà pertanto: a) presa d’atto della violazione del patto di stabilità; b) individuazione delle deliberazioni alle quali deve essere imputato l’evento; c) scelta di quelle da annullare.

È da verificare tra le deliberazioni da annullare quelle che non hanno ingenerato aspettativa, ovvero “non era stata consolidata con l’emissione di singoli provvedimenti di liquidazione ed erogazione”.

La scelta discrezionale non va censurata se frutto di valutazioni proporzionali, logiche, non irrazionali, congrue; infatti, il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa impone un’indagine c.d. “trifasica”, che passa attraverso l’accertamento della necessità della misura, della sua idoneità allo scopo da raggiungere e della stretta proporzionalità della misura applicata con il fine da raggiungere.

In altri termini, il principio di proporzionalità è principio di giustizia sostanziale, per cui il giudice amministrativo, pur non potendosi sostituire alle valutazioni dell’Amministrazione, può sempre verificare che la misura adottata sia sorretta da adeguata motivazione e si basi su fatti e circostanze particolarmente gravi, tali da indurre la stessa Amministrazione a considerarli incompatibili con la prosecuzione di un’attività in atto (Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2012, n.1993).

Tali principi, in definitiva, richiamando una valutazione che incide sulla misura dell’esercizio del potere, impone alla Pubblica Amministrazione di valutare attentamente le esigenze dei soggetti titolari di interessi coinvolti nella sua azione, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio per gli interessi stessi, ed è, al contempo, manifestazione del principio di ragionevolezza nel quale confluiscono i principi di uguaglianza, di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa: “un bilanciamento degli interessi”, rilevando che il cattivo esercizio della discrezionalità influisce negativamente sull’immagine dell’Ente.

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