La sez. II Brescia, del TAR Lombardia, con la sentenza 24 maggio 2025, n. 460, conferma che la rimozione spontanea dell’abuso edilizio da parte del responsabile entro i termini rende del tutto inconferente l’azione amministrativa di repressione[1].

Le norme sanzionatorie si riferiscono, infatti, non all’autore, ma al “responsabile” dell’abuso, tale dovendo intendersi non solo lo stesso esecutore materiale, ma anche il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo per disporne, al momento dell’emissione della misura repressiva.

L’ordinanza di demolizione

L’ingiunzione di demolizione e gli atti conseguenti sono atti dovuti, a carattere essenzialmente vincolati, privi di margini discrezionalità, onde è da escludere la necessità di una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale o di una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, potendo intervenire anche a distanza di tempo dalla commissione dell’illecito, sia perché il mero decorso del tempo non può affatto legittimare – salva specifica causa di giustificazione normativa – l’edificazione avvenuta senza titolo ed il correlativo arretramento del potere di contrasto del fenomeno dell’abusivismo edilizio, sia perché non può riconnettersi alcun affidamento tutelabile al perdurante mantenimento di una situazione di fatto abusiva e, pertanto, contra legem[2].

In dipendenza di ciò, l’Amministrazione è tenuta a sanzionare l’esecuzione di opere senza titolo, che hanno carattere di illecito permanente, a cui sul piano urbanistico-edilizio corrisponde un’esigenza di rimessa in pristino, da far valere appunto nei confronti dei soggetti che abbiano la proprietà o comunque la disponibilità del bene, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi, nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi.

Pertanto, nella nozione di “responsabile dell’abuso” rientra non solo colui che ha posto in essere materialmente la violazione contestata, ma anche chi, avendo la disponibilità dell’immobile e quale detentore o utilizzatore, deve provvedere alla demolizione restaurando così l’ordine violato[3].

Fatto

Una società impugna il verbale di acquisizione di opere edilizie abusive ed aree di sedime operata da un Comune a fronte di un accertato abuso edilizio portato ad esecuzione (parte finale del procedimento, a seguito di ordinanza di demolizione non adempiuta).

Invero, la parte ricorrente impugnava il provvedimento di demolizione, mentre il Responsabile dell’UTC accertava l’inottemperanza, ed in sede di sospensiva l’Amministrazione si impegnava a non dare esecuzione all’ordinanza sino alla data di discussione; seguiva sentenza a favore del Comune.

La parte ricorrente notiziava l’Amministrazione di aver avviato lo smantellamento delle strutture oggetto delle ordinanze di demolizione (avuto contezza dell’esito del giudizio pendente): il Comune prendeva atto della rimozione e disponeva l’acquisizione delle aree di sedime, nonché di quelle necessarie alla demolizione.

Donde il ricorso avverso il verbale di acquisizione, stante l’intervenuta demolizione delle opere abusive.

L’inottemperanza e le fasi del procedimento

L’art. 31 del DPR 6 giugno 2001, n. 380, prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, un’automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del Comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime.

I procedimenti repressivi in materia edilizia, culminanti con l’atto di acquisizione della proprietà privata al patrimonio comunale, devono seguire una corretta scansione procedimentale, la quale è costituita:

• dal provvedimento di demolizione[4], con cui viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla stessa ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli;
• dall’accertamento dell’inottemperanza alla demolizione tramite un verbale[5];
• dall’atto di acquisizione al patrimonio che costituisce il titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione dell’acquisto della proprietà in capo al Comune o all’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo;
• in particolare, l’atto di acquisizione deve individuare il bene e la relativa area di sedime, nonché l’eventuale area ulteriore, nei limiti del decuplo della superficie abusiva, la cui acquisizione deve essere specificamente motivata con riferimento alle norme urbanistiche vigenti[6].

A rafforzare la c.d. procedimentalizzazione voluta dal legislatore, l’omessa o imprecisa indicazione di un’area che verrà acquisita di diritto al patrimonio pubblico non costituisce motivo di illegittimità dell’ordinanza di demolizione, posto che l’indicazione dell’area è requisito necessario ai fini dell’acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria, con apposito provvedimento[7].

L’effetto ablatorio in favore del Comune si verifica ope legis in forza dell’inutile scadenza del termine fissato per ottemperare all’ingiunzione; tuttavia, tale effetto, ancorché discendente automaticamente dall’inottemperanza, non esclude la necessità che il suo verificarsi debba formare oggetto di un atto amministrativo che, sia pure avente carattere dichiarativo, rappresenta l’accertamento ricognitivo della consistenza immobiliare oggetto di trasferimento e costituisce titolo necessario per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari del trasferimento dell’immobile[8].

Il giusto procedimento

In ipotesi di abusi edilizi, la natura vincolata dell’atto non esonera la PA dal rispetto delle garanzie partecipative del privato, le quali risultano utili a favorire l’istruttoria e l’accertamento del comportamento illegittimo, salvo il caso in cui risulti indubbia la natura abusiva delle opere e la loro entità.

L’approdo consolida l’effetto che la partecipazione è un principio dell’ordinamento che consiste nel diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti, che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento: i principi della collaborazione e della buona fede, trovano applicazione anche ai rapporti fra Amministrazione e privati, peraltro, impongono di dare un’interpretazione quanto più garantista alle norme sulla partecipazione[9].

L’adempimento

Se dunque l’inottemperanza comporta l’acquisizione a patrimonio del Comune del bene (e del sedime), il perfezionamento della fattispecie è – in ogni caso – subordinata all’adozione di un atto avente valore provvedimentale, con tutte le conseguenze attinenti al giusto procedimento: i dovuti passaggi procedurali a garanzia del contraddittorio e del diritto di difesa delle parti non eludibili[10].

In effetti, in queste fasi procedimentali, appare evidente che l’inserimento del sopraluogo costituisce un accertamento tecnico di mancata esecuzione della demolizione (scaduti i termini), e di contro quando il titolare della proprietà (responsabile dell’abuso) provveda al doveroso ripristino dei luoghi non può considerarsi inadempiente, essendo l’accertamento il mezzo richiesto dalla legge per poter azionare il potere di acquisizione.

In termini diversi, non può considerarsi perfezionato il procedimento delineato nel cit. art. 31 del DPR n. 380/2001, quando risulta ottemperato l’ordine di demolizione in occasione del dovuto verbale di verifica dell’ottemperanza dell’ordinanza di demolizione: il verbale funge da presupposto, quale atto endoprocedimentale, dell’atto finale di acquisizione, propedeutico all’adozione del provvedimento costituente titolo «per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente»[11].

Intervenuta la demolizione delle opere abusive, il provvedimento di acquisizione risulta illegittimo.

L’effetto sospensivo

Questa soluzione temporale è stata possibile all’esito del giudizio (dell’ordinanza di demolizione) oggetto di sospensiva: il Comune si impegnava «a non porre esecuzione all’ordinanza di demolizione fino alla data della prossima udienza di discussione», e dunque a differire l’intervento sostitutivo/acquisitivo fino alla definizione del giudizio (pubblicazione della sentenza).

Il differimento – interpretato come operato nella consapevolezza dell’impatto che l’esecuzione dell’ordine di demolizione avrebbe prodotto nella sfera giuridica della ricorrente, e letto alla luce ai principi di collaborazione e buona fede, ex comma 2 bis, dell’art. 1 della legge n. 241/1990, cui devono informarsi i rapporti tra PA e cittadino – autorizzava la ricorrente a non procedere interinalmente alla rimessione in pristino.

Definito il giudizio, la parte era nei termini per ottemperare, prendendo per ciò solo illegittima la riattivazione del procedimento sanzionatorio, con conseguente illegittimità del provvedimento di acquisizione.

La sentenza insegna che la procedimentalizzazione delle fasi esige di considerare tutti gli elementi in gioco, ossia il rispetto dell’istruttorio e del contradittorio prima di adottare l’atto finale, e quando è pendente un giudizio sulla validità dell’atto presupposto, sulla catena di atti, appare evidente che gli effetti si producono dal consolidamento dell’atto a seguito del giudizio (sentenza), specie ove il privato ha fatto affidamento sulle dichiarazione della PA, riferite alla decorrenza del termine da porre a riferimento per l’ottemperanza: un profilo di lealtà tra le parti.

(Pubblicato, gruppodelfino.it, 25 maggio 2025)

[1] Il proprietario dell’area, al pari del responsabile dell’abuso, è tenuto a dare esecuzione all’ordine di demolizione e, in caso di inottemperanza, subisce le conseguenze previste dalla legge salvo che il terreno non sia nella sua disponibilità e provi di aver intrapreso iniziative idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi, TAR Campania, Napoli, sez. IV, 21 marzo 2024, n. 1847; Cons. Stato, sez. II, 28 settembre 2020, n. 5700. Vedi, anche, TAR Campania, Napoli, sez. II, 7 marzo 2025, n. 1833, sulla legittimità di un’ordinanza di demolizione, emessa nei confronti del proprietario e del possessore dell’immobile: il sintagma “responsabile dell’abuso”, contenuto in numerose norme del DPR n. 380/2001, è riferibile a più categorie di soggetti (persone fisiche o giuridiche), per tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale ovvero chi abbia la disponibilità del bene, al momento dell’emissione della misura repressiva, ivi compresi, evidentemente, concessionari o conduttori dell’area interessata, fatte salve le eventuali azioni di rivalsa di questi ultimi – oltre che dei proprietari – nei confronti degli esecutori materiali delle opere, sulla base dei rapporti interni intercorsi.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 gennaio 2025, n. 624; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 24 febbraio 2025, n. 462.

[3] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 31 luglio 2024, n. 367.

[4] Il decorso del tempo non incide sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito, sicché deve essere escluso che l’ordinanza di demolizione di immobile abusivo (pur se tardivamente adottata) debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico diverso rispetto al necessario ripristino della legalità violata, che costituisce attività dovuta, Cons. Stato, sez. VII, 17 aprile 2025, n. 3378.

[5] Il verbale del sopralluogo, in genere demandato alla Polizia municipale, che constata l’omessa demolizione del manufatto abusivo, costituisce un atto istruttorio endoprocedimentale che precede il provvedimento vero e proprio di accertamento della inottemperanza alla demolizione, Cons. Stato, sez. II, 23 gennaio 2023, n. 714.

[6] Cons. Stato, sez. VI, 1° settembre 2021, n. 6190. L’Amministrazione è tenuta a specificare, volta per volta, in motivazione le ragioni che rendono necessario disporre l’ulteriore acquisto, nonché ad indicare con precisione l’ulteriore area di cui viene disposta l’acquisizione, TAR Lazio, Roma, sez. II stralcio, 12 giugno 2023, n. 9912.

[7] Cons. Stato, sez. VI, 3 dicembre 2020, n. 7672.

[8] Cons. Stato, sez. VI, 17 agosto 2021, n. 5901.

[9] CGARS, 21 maggio 2025, n. 380.

[10] Il mancato rispetto degli oneri partecipativi del privato rende l’atto illegittimo, TAR Puglia, Lecce, sez. I, 24 marzo 2025, n. 471.

[11] Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 2 gennaio 2018, n. 1.