La sez. V Palermo del TAR Sicilia, con la sentenza 1° dicembre 2025 n. 2648 (estensore Salone), annulla un provvedimento comunale di diffida all’istallazione di una stazione radio – base per telefonia mobile in adiacenza di una residenza (casa – albergo per anziani) non potendo l’Ente locale intervenire con potestà regolamentare per disciplinare in via generale l’assetto del territorio nella localizzazione delle antenne, ma limitarsi solo al corretto insediamento urbanistico/edilizio, di converso vi è la possibilità di individuare aree idonee[1].

La disciplina

La legge n. 36 del 2001, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, dopo avere disposto all’art. 4, Funzioni dello Stato, che la «determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità» è riservata alla normativa statale, con il comma 6, dell’art. 8, Competenze delle regioni, delle province e dei comuni, ha attribuito ai Comuni il potere di introdurre disposizioni regolamentari «per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4».

Ne consegue che il Comune non può, mediante il formale utilizzo di strumenti di natura urbanistica, adottare misure che nella sostanza costituiscano una deroga ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dallo Stato, quali, esemplificativamente:

• il divieto generalizzato di installare stazioni radio-base per telefonia cellulare in intere zone territoriali omogenee[2];
• ovvero, la introduzione di distanze fisse da osservare rispetto alle abitazioni e ai luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro cittadino;
• un divieto tout court (assoluto) di installare entro una determinata fascia di interdizione[3].

Disposizioni di tale natura sono funzionali non al governo del territorio, ma alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo, e si trasformano in una misura surrettizia di tutela della popolazione da immissioni radioelettriche, che il cit. art. 4 riserva espressamente allo Stato attraverso l’individuazione di puntuali limiti di esposizione[4], valori di attenzione ed obiettivi di qualità, da introdursi con dPCM, su proposta del Ministro dell’ambiente di concerto con il Ministro della salute[5].

Tuttavia, le norme e le prescrizioni di pianificazione locale che individuano specifiche aree di installazione per le stazioni radio-base per telefonia cellulare devono essere interpretate nel senso che l’indicazione dei siti idonei non è tassativa, sicché laddove il gestore proponga siti diversi, l’ufficio competente deve comunque svolgere un’istruttoria tecnica per verificare la compatibilità di tali siti con gli interessi primari che il piano urbanistico è preposto ex lege a tutelare, anche qualora si dimostri l’impossibilità tecnica di assicurare una copertura del territorio (con possibilità di verificazione da parte del GA)[6].

In questo senso, deve ritenersi illegittimo il regolamento comunale che vieti l’istallazione di tali impianti in aree diverse da quelle individuate dal Comune, comportando una limitazione alla localizzazione in aree generalizzate del territorio, semmai la specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito[7].

Giova riassumere e rammentare, quindi, che:

• l’art. 44, Nuovi impianti -Procedimenti autorizzatori relativi alle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici, del d.lgs. n. 259 del 2003 esprime il particolare favor del legislatore per la realizzazione di impianti di telefonia, come si desume dalla possibilità di richiedere integrazioni documentali una sola volta entro un termine ristretto (comma 6)[8], dalla previsione di un procedimento semplificato e di termini dimezzati (comma 9), nonché dalla possibilità per i Comuni di stabilire soltanto termini più brevi (comma 10), osservando che la disciplina non soggiace all’applicazione della normativa edilizia[9];
• l’art. 4, della cit. legge n. 36 del 2001, riserva alla competenza statale la determinazione dei limiti di esposizione.

L’istruttoria

La disciplina generale e attuativa con l’intento di definire entro limiti sicuri di tempo, con lo scopo di evitare aggravamenti procedimentali o ritardi, postula che le istanze di autorizzazione all’installazione di infrastrutture per impianti di telecomunicazione sono accolte solo entro il termine perentorio di novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda qualora non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell’organismo competente ad effettuare i controlli (ARPA).

Stabilendo (il comma 3, del medesimo dell’art. 44 cit.) che la domanda deve essere corredata dell’allegazione della “relazione di conformità ai campi elettromagnetici” e che la stessa sia redatta al fine della sua acquisizione su supporti informatici, della documentazione atta a comprovare, il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, relativi alle emissioni elettromagnetiche, di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione, attraverso l’utilizzo di modelli predittivi conformi alle prescrizioni della CEI: tutto l’insieme documentale (anche la formazione del silenzio – assenso esige la presenza di tutta la documentazione, comprensiva dei pareri)[10] deve far parte della documentazione da inviare al SUAP al momento del deposito dell’istanza[11].

La catalogazione

In materia di telecomunicazioni, le antenne (gli impianti di telefonia e le stazioni radio base) sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria che rivestono carattere di pubblica utilità, di talché l’opinione prevalente è che questi impianti possano essere ubicati in qualsiasi parte del territorio comunale, non rispettando le distanze dalle strade[12], risultando compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche[13], ma è del pari vero che le predette infrastrutture non possono essere localizzate indiscriminatamente in ogni sito del territorio comunale, perché, al cospetto di rilevanti interessi di natura pubblica l’esigenza della realizzazione dell’opera di pubblica utilità può risultare cedevole[14].

Si comprende, altresì, che la natura di opere di urbanizzazione primaria delle stazioni radio base è compatibile, di per sé, con qualsiasi destinazione urbanistica[15], salvo il rispetto di disposizioni specifiche di atti generali aventi rilevanza autonoma rispetto alla disciplina urbanistica[16], non operando una comparazione con diversi interessi pubblici che esulano il governo del territorio, di competenza dello Stato (nei termini già descritti)[17].

Fatto

Nella sua essenzialità, un gestore ricorre contro il provvedimento del Comune, con il quale è stata rigettata l’istanza di autorizzazione unica presentata per una stazione radio base (SRB), con diffida a non intraprendere i lavori.

La parte ricorrente precisa di avere richiesto vanamente all’Amministrazione locale la disponibilità di aree comunali, presentando allo stesso e all’ARPA (per il parere radioprotezionistico di competenza, rilasciato con esito positivo) una domanda di autorizzazione, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, per la realizzazione dell’intervento, con allegazione di tutta la documentazione.

Seguiva diffida a non dare inizio ai lavori, richiamando in senso ostativo la circostanza che l’area prescelta si trova a una distanza inferiore a 75 metri da una struttura esistente destinata a casa albergo per anziani, individuata quale sito sensibile nella cui fascia di rispetto dal regolamento comunale, con divieto di installazione di antenne.

Merito

Il giudizio, definito con sentenza in forma semplificata, viene accolto, con annullamento della diffida e delle norme regolamentari che impediscono agli operatori economici, nelle more della definizione del Piano della telefonia e della mappa delle localizzazioni, l’installazione di impianti di telefonia per una fascia di rispetto (di mt 75) da edifici sensibili, con condanna alle spese: il Comune dovrà procedere con la conclusione del procedimento[18].

Il GA in primis dispone che il motivo della distanza, «contrariamente a quanto ritenuto dall’Autorità procedente, non attiene a un profilo realmente ostativo al rilascio del titolo abilitativo unico e al conseguente avvio dei lavori», atteso che la norma di riferimento (il comma 6, dell’art. 8 della legge n. 36/2001) va interpretato nel senso che la potestà regolamentare viene esercitata in modo legittimo solo quando non detta limiti generalizzati alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile, ma si limita disciplinarne il corretto insediamento urbanistico e territoriale, con la possibilità di individuare alcuni siti che, per destinazione d’uso e qualità degli utenti, possano essere considerati sensibili alle immissioni radioelettriche[19].

L’approdo comporta inevitabilmente che il Comune non può prevedere limiti di carattere generale, volti a tutelare la popolazione dalle immissioni elettromagnetiche, dal momento che a tale funzione provvede lo Stato attraverso la fissazione di determinati parametri inderogabili, il rispetto dei quali è verificato dai competenti organi tecnici[20], che nel caso di specie viene individuata in via esclusiva, dall’art. 14, Controlli, nell’ARPA (Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente)[21], la quale ha attestato il rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità previsti dalla legge (ex dPCM 8 luglio 2003), escludendo qualsiasi timore di natura radioprotezionistica rispetto al sito sensibile indicato.

La potestà delle Regioni e dei Comuni

La sentenza nella sua linearità esegetica porta a cassare la disciplina interna del Comune in contrasto con il quadro normativo, precisando che alle Regioni e ai Comuni è consentito, nell’ambito delle proprie e rispettive competenze, individuare “criteri localizzativi” degli impianti di telefonia mobile (anche sotto forma di divieti quali, ad esempio, quello di collocare antenne su specifici edifici ospedali, case di cura ecc.), con l’impossibilità di introdurre “criteri distanziali generici ed eterogenei”.

La norma ritenuta dal GA illegittima definisce come “siti sensibili” le «aree con presenza o destinate ad attrezzature sanitarie ed assistenziali pubbliche e private, quali ad esempio ospedali case di cura e di riposo comprese le relative pertinenze, per una fascia di rispetto di metri 75 nelle Z.T.O. A e B e di metri 125 nelle altre Z.T.O.», disponendo che «Le localizzazioni di nuovi impianti per la telefonia mobile sono vietate nelle aree sensibili» sensibili: un evidente divieto generalizzato potenzialmente in grado di impedire la concreta diffusione della rete sull’intero territorio comunale[22].

Vengono (di converso) individuati i criteri non ammessi, quali prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido, nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate e impianti sportivi[23].

Procedure sine die

A rafforzare le ragioni dell’annullamento la circostanza, in contrasto con la procedura speciale acceleratoria, la decisione del Comune di condizionare la realizzazione degli impianti all’adozione di futuri atti (senza indicare un termine), all’adozione di future Mappe di localizzazioni, compromettendo la realizzazione della rete infrastrutturale, obiettivo peraltro del PNRR[24].

Bilanciamento di interessi pubblici

La disciplina statale è legittimata a indicare eventuali limiti di localizzazione, ed in ogni caso la ratio della fonte rimane quella di procedimentalizzare, in via semplificata e in tempi certi, il rilascio di ogni titolo per le infrastrutture delle comunicazioni, ove il silenzio – assenso opera a prescindere dalla disciplina generale e urbanistica, sempre alla condizione che i documenti siano “in regola” con i presupposti di legge, avendo a monte il Legislatore effettuato una valutazione (bilanciamento) sull’impatto degli effetti sulla persona (salute).

Questo bilanciamento, allo stesso tempo, può indurre l’Amministrazione a individuare un’area preclusa ove insista un rischio idrogeologico elevato, al fine di tutelare preminenti interessi pubblici, considerati, in tal caso, di natura prioritaria rispetto alla garanzia di un’adeguata copertura di rete, che comunque non risulta esclusa da una diversa localizzazione degli impianti: l’attività pianificatoria si giustifica in ragione del coinvolgimento di interessi pubblici del pari fondamentali, quali l’interesse alla salvaguardia di aree a rischio idrogeologico molto elevato e finanche la pubblica incolumità, osservando che l’Amministrazione non può vietare in toto l’installazione di impianti e di SRB, dovendosi limitare a vincolarla (l’area eventualmente identificata) al rispetto di determinati requisiti che, sulla base della documentazione prodotta, dovranno essere accertati e dichiarati dall’Amministrazione ai fini dell’assenso all’installazione[25].

Ne deriva, in questo cono visuale, che l’installazione di infrastrutture di telecomunicazione, pur in presenza di rischi o vincoli (paesaggistici, ad esempio), non può essere oggetto di preclusioni assolute, spettando alle Amministrazioni coinvolte (quella territoriale e quella a presidio di vincoli) un bilanciamento tra interessi pubblici di pari rilievo, quali la tutela del paesaggio (ex artt. 136 e 146 del d.lgs. n. 42/2004) e lo sviluppo delle reti di comunicazione elettronica (ex art. 44 del d.l.gs. n. 259/2003), da attuarsi mediante un’adeguata motivazione che verifichi l’idoneità delle misure di mitigazione proposta e la concreta interferenza dell’opera con i beni tutelati[26].

È necessario, dunque, che il limite o il divieto posto dall’Ente locale o da altra Autorità non impedisca la capillare distribuzione del servizio all’interno del territorio, dovendo esservi un equo contemperamento tra l’interesse urbanistico/paesaggistico/ambientale/culturale perseguito dalle Amministrazioni a cui è affidata la cura, da una parte, e l’interesse alla piena ed efficiente copertura di rete, dall’altra[27].

(pubblicato, lexambiente.it, 9 dicembre 2025)

[1] Cfr. TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 5 giugno 2025, n. 507.

[2] Cons. Stato, sez. VI, 19 settembre 2025, n. 7417 e 13 maggio 2025, n. 4075.

[3] TAR Campania, Salerno, sez. I, 3 novembre 2025, n. 1788.

[4] A seguito dell’entrata in vigore della legge 22 febbraio 2001, n. 36, completata a regime con l’emanazione del dPCM 8 luglio 2003, per quanto riguarda i valori soglia per le emissioni elettromagnetiche, la normativa da applicare deve essere quella nazionale, non residuando alcuna possibilità di applicazione per la pregressa normativa regionale, per il principio di cui all’art. 10 della legge n. 62 del 1953 che prevede l’abrogazione delle leggi regionali in contrasto con il principio delle leggi fondamentali delle leggi della Repubblica, TAR Veneto, sez. II, 21 aprile 2005, n. 1735. Vedi, LUCCA L’inquinamento elettromagnetico tra disciplina nazionale e regionale contrastante: il caso degli elettrodotti, in Rivista amministrativa della Regione Veneto, 2005, n. 2, ove si commentava la cit. sentenza del TAR Veneto, dove i valori di riferimento per i livelli di emissioni sono quelli individuati dal legislatore nazionale, dovendo disapplicare la legge regionale, anche se più restrittiva e astrattamente più protettiva per la salute pubblica: in materia di determinazione di valori soglia relativi all’inquinamento elettromagnetico (rectius delimitazione fasce di rispetto dalle distanze degli elettrodotti) va disapplicata la legge regionale per la disciplina dello Stato che assicura livelli minimi di tutela da assicurare ipso iure – ipso facto su tutto il territorio nazionale.

[5] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 25 giugno 2025, n. 585 e 28 ottobre 2024, n. 851; idem TAR Sicilia, Catania, sez. I, 13 maggio 2024, n. 1780.

[6] Cfr. TAR Veneto, sez. III, 23 settembre 2025, n. 1602 e 25 giugno 2024, n. 1607.

[7] TAR Toscana, sez. I, 2 luglio 2024, n. 809.

[8] Il termine per la richiesta di integrazione documentale da parte dell’Amministrazione è perentorio e funzionale a evitare un aggravamento del procedimento autorizzativo: l’Amministrazione non può formulare molteplici richieste di integrazione oltre questo termine, pena l’invalidità delle sospensioni dei termini per la formazione del silenzio assenso, TAR Toscana, sez. I, 16 agosto 2025, n. 1462.

[9] Il procedimento di installazione delle infrastrutture per impianti radioelettrici disciplinato di cui all’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, costituisce un iter unico che include anche le valutazioni edilizie senza necessità di attivare un secondo procedimento autonomo, dando atto che il sistema del silenzio-assenso, previsto da tale articolo, rappresenta una procedura speciale che esclude l’applicazione della normativa generale del DPR n. 380/2001, semplificando il rilascio delle autorizzazioni necessarie, Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2025, n. 4926 e 2 maggio 2025, n. 3727.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 settembre 2025, n. 7480 2025; sez. III, sentenza n. 8745/2024.

[11] Cons. Stato, sez. VI, 28 ottobre 2025, n. 8345.

[12] L’obbligo di rispettare i limiti di distanza dalle strade, previsti per le ordinarie costruzioni edilizie, cui si riferisce l’art. 26 del Regolamento di Attuazione del Nuovo Codice della Strada, non si applica alle opere assimilate alle infrastrutture di urbanizzazione primaria, TAR Puglia, Bari, sez. II, 21 settembre 2024, n. 989 e sez. III, 18 giugno 2021, n. 1048.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 5 luglio 2022, n. 5591; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 6 aprile 2019, n. 312; Cons. Stato, sez. VI, 1° agosto 2017, n. 3853; sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5756; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 6 maggio 2019, n. 2411; TAR Abruzzo, Pescara, 11 giugno 2018, n. 197; TAR Piemonte, 17 gennaio 2018, n. 85; TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 10 novembre 2015, n. 1468; Corte Cost., n. 336 del 27 luglio 2005.

[14] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II quater, sentenza n.16084/2022.

[15] Cons. Stato, sez. VI, 6 luglio 2022, n. 5629.

[16] TAR Sardegna, Cagliari, sez. I, 22 giugno 2023, n. 452; TAR Sardegna, sez. II, ordinanze 16 marzo 2023, n. 53 e n. 54, che richiamano TAR Liguria, sez. II, 1° settembre 2021, n. 782.

[17] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. V quater, 11 luglio 2025, n. 13646.

[18] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. V, 10 novembre 2025, n. 2466.

[19] Cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 4 marzo 2019, n. 1170.

[20] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 24 ottobre 2019, n. 7214; TAR Molise, sez. I, 27 gennaio 2020, n. 26.

[21] TAR Sicilia, Catania, sez. I, 26 novembre 2019, n. 2858 e 30 marzo 2020, n. 236; TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 26 aprile 2021, n. 237.

[22] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, nn. 372 e 374; sez. VI, 7 gennaio 2021, nn. 206, 210, 212 e 213.

[23] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5215; TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 14 gennaio 2021, n. 57; TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 22 dicembre 2020, n. 1392; Corte Cost., 7 novembre 2003, n. 331, che ha dichiarato l’illegittimità di una norma regionale che stabiliva un generale divieto di installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di asili, edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza socio-assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze, evidenziando che detto divieto «in particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni, trasformandosi così da ‘criteri di localizzazione’ in ‘limitazioni alla localizzazione’». La recente modifica dell’art. 8 della legge n. 36/2001, adottata con l’art. 38, comma 6 del DL 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla legge n. 120/2020, ha confermato tale interpretazione recependo gli approdi giurisprudenziali consolidati, cfr. TAR Marche, sez. I, 18 gennaio 2021, n. 42.

[24] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. V, 21 giugno 2023 n. 2058 e 8 ottobre 2024, n. 2779.

[25] TAR Sardegna, sez. I, 11 settembre 2025, n. 729.

[26] Cons. Stato, sez. VI, 4 giugno 2025, n. 4846.

[27] Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 1200/2024.