La sez. II Catania del TAR Sicilia, con la sentenza 8 ottobre 2025 n. 2874, individua il giudice competente in una controversia per l’assunzione del personale (fase antecedente al rapporto di lavoro) a tempo determinato in una azienda speciale: la giurisdizione appartiene al giudice ordinario in quanto il datore di lavoro da qualificarsi privato[1].

L’azienda speciale

Il comma 1, dell’art. 114, Aziende speciali ed istituzioni, del d.lgs. n. 267/2000, inquadra l’azienda speciale tra gli enti strumentali dell’Ente locale, dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal Consiglio comunale o provinciale, conformando la propria gestione ai principi contabili generali contenuti nell’allegato n. 1 al d.lgs. n. 118/2001 ed ai principi del codice civile: una esternalizzazione delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali lasciate all’autonomia organizzativa dell’ente locale[2].

L’Azienda speciale rappresenta una struttura giuridica nata per la gestione, con ordinamento pubblicistico, di servizi di rilevanza imprenditoriale: titolare di una capacità di impresa che agisce con gli strumenti di diritto comune pur sotto l’influenza dominante della PA.

È noto che il d.lgs. n. 201 del 23 dicembre 2022, Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, all’art. 2, lett. c), qualifica «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica», i servizi che sono «erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla Legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale».

L’art. 14 del cit. decreto di riordino rimette, entro certi limiti, alla discrezionalità dell’Ente locale la scelta sulla modalità di gestione del servizio pubblico locale tra:

1. affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica;
2. affidamento a società mista;
3. affidamento a società in house;
4. limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali di cui all’art. 114, ex lgs. n. 267/2000[3].

Nel quadro di tale contesto normativo, l’azienda speciale nonostante il riconoscimento, per ragioni funzionali, della personalità giuridica e della capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine, costituiscono parti del Comune nel quadro unitario del suo assetto ordinamentale, sicché gli atti emanati configurano determinazioni riferibili all’Ente territoriale che incide, oltretutto, sui processi decisionali dell’azienda speciale attraverso un’ampia ingerenza negli atti gestionali e organizzativi e una penetrante azione di controllo[4]: è assoggettata ad un controllo gestionale e finanziario diretto, ancor più rilevante del controllo analogo tipico, ad esempio, delle società in house, in quanto il consiglio comunale è unico soggetto competente ad approvarne tutti gli atti fondamentali, con interventi diretti sulla stessa, sicché la stessa rappresenta un modulo organizzativo di cui l’Amministrazione si avvale per soddisfare le proprie esigenze, attraverso una gestione assimilabile a quella in economia[5].

Siamo in presenza, quindi, di un controllo penetrante dell’ente dominus, onerato di effettuare una sorveglianza sull’equilibrio del bilancio, una verifica dei risultati e degli equilibri economici della gestione, provvedendo alla copertura degli eventuali costi sociali, ai sensi dell’art. 114, comma 6, del d.lgs. n. 267 del 2000[6], con conseguente obbligo di accantonamento di un apposito fondo vincolato nel bilancio dell’ente partecipante in proporzione alla propria quota di partecipazione qualora l’azienda speciale consegua un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo[7], o all’assoggettamento alla decurtazione dei compensi dei componenti degli organi di amministrazione, in caso di conseguimento di un risultato economico negativo nei tre esercizi precedenti, ex art. 1, commi 551 e 554, della legge 27 dicembre 2013, n. 147[8].

L’azienda rientra nel novero degli enti pubblici economici, ovvero in quei soggetti operanti nel campo della produzione e dediti ad attività esclusivamente o prevalentemente economica, ossia quegli enti che svolgono, per la realizzazione dei propri fini istituzionali, un’attività di conservazione, di scambio, di produzione di beni o di servizi secondo criteri di economicità: un’attività, cioè, funzionale non soltanto al perseguimento di fini sociali, ma anche al procacciamento di entrate remunerative dei fattori produttivi, dal carattere puramente imprenditoriale, ovvero misto (in parte imprenditoriale, in parte autoritativo), ma a condizione che l’imprenditorialità ne risulti pur sempre il connotato predominante, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario in quando l’Azienda agisce come un privato imprenditore posto su piano paritetico con i soggetti con cui viene in relazione, anche se inerenti alla fase concorsuale precedente la costituzione del rapporto, atteso che la discrezionalità che contrassegna le scelte concorsuali è espressione non di potestà pubblica, ma dell’esercizio di attività privatistica dell’imprenditore[9].

Fatto

Nella sua essenzialità, viene impugnata una graduatoria per l’assunzione di idonei nel profilo di psicologo (categoria E, livello economico 2 del contratto collettivo nazionale “cooperative sociali”), escludendo i ricorrenti con generico riferimento alla “non veridicità delle dichiarazioni”, senza specificazione dei profili effettivamente contestati, neppure dopo le integrazioni e chiarimenti forniti, oltre ad evidenziare la mancata valutazione dei titoli di servizio.

L’Azienda costituita eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo[10], ed inoltre, l’inammissibilità del ricorso collettivo, rilevando sul merito che alle procedure concorsuali non si applica l’art. 10 bis della legge n. 241/1990, trattandosi peraltro di un atto vincolato l’esclusione in presenza di dichiarazioni mendaci.

Inammissibilità

Il Tribunale dichiara l’inammissibilità del ricorso:

• l’art. 63, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001 (TUPI) riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo le procedure concorsuali per l’assunzione presso le pubbliche amministrazioni, come individuate dall’art. 1, comma 2, dello stesso decreto[11];
• l’azienda speciale del Comune rientra nella categoria degli enti pubblici economici[12];
• gli enti economici si pongono al di fuori del perimetro soggettivo delineato dal citato art. 1, comma 2, del TUPI (quali società in house, enti pubblici economici, aziende speciali) con devoluzione delle controversie relative alle procedure di reclutamento alla giurisdizione del giudice ordinario[13].

Viene, dunque, accolta l’eccezione dell’Azienda in punto di giurisdizione: le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici (e, parimenti, delle aziende speciali, che rientrano nella categoria degli enti pubblici economici) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, nonostante l’obbligo di evidenza pubblica nelle relative selezioni.

Riflessi

Appurato che le aziende speciali sono vere e proprie articolazioni delle pubbliche amministrazioni, questo si riflette, sotto taluni specifici profili applicativi, che la disciplina del rapporto, pur privatistico, si dovrà attenere a principi propri dell’impiego pubblico privatizzato, con il divieto di conversione del rapporto a termine a tempo indeterminato, rendendo nulla l’assunzione (a tempo indeterminato), in applicazione dei principi costituzionali  di imparzialità riferiti alle assunzioni («agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso», art. 97 Cost.) che neppure la configurazione privatistica dell’azienda speciale potrebbe escludere data la dimensione pubblicistica della sua attività[14].

La natura giuridica di ente pubblico economico di una azienda speciale esclude, inoltre, l’incompatibilità prevista dall’art. 9, Incompatibilità tra incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati nonché tra gli stessi incarichi e le attività professionali, del decreto legislativo 39/2013 che invece richiede che uno degli incarichi che determinano incompatibilità sia assunto in enti di diritto privato regolati o finanziati dall’Amministrazione pubblica che conferisce l’incarico[15].

[1] TAR Campania, Salerno, sez. III, 17 settembre 2025, n. 1511, dove si stabilisce che rientra nella giurisdizione del GO una controversia avente ad oggetto la impugnazione della deliberazione del Consiglio di Amministrazione e del decreto del Presidente del Consiglio di Amministrazione di una Azienda Speciale Consortile, con i quali è stato conferito l’incarico di Direttore Generale della medesima Azienda. Vedi, anche, Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2025, n. 6011.

[2] Scelta che deve – in ogni caso – soggiacere al principio di legalità, il quale impone la finalizzazione di ogni scelta amministrativa al perseguimento di un interesse pubblico e un’utilità sociale, e al principio del buon andamento dell’azione amministrativa con i relativi precipitati dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, Corte conti, sez. contr. Lombardia, parere n. 70/2017/PAR. Principio costituzionale, quest’ultimo, che, letto alla luce di quello dell’equilibrio di bilancio introdotto nel novellato art. 97 Cost., vincola l’Amministrazione pubblica a impiegare nel modo più efficiente possibile tutte le risorse di cui dispone, Corte conti, sez. contr. Marche, parere n. 115/2022/PAR): ossia, «il miglior rapporto tra equilibrio del bilancio e buon andamento dell’azione amministrativa risiede in un armonico perseguimento delle finalità pubbliche attraverso il minor impiego possibile delle risorse acquisite mediante i contributi e il prelievo fiscale», Corte cost., 29 novembre 2017, n. 247.

[3] Cfr. Corte conti, sez. contr. Emilia – Romagna, 27 marzo 2025, n. 45.

[4] Cfr. Cass. civ., sez. lav., ordinanza, 29 ottobre 2021, n. 30744; sez. I, 16 luglio 2005, n. 15105.

[5] Cons. Stato, sez. VII, 26 giugno 2025, n. 5409.

[6] Corte conti, sez. contr. Campania, parere n. 25/2021/PAR; sez. contr. Lombardia, parere n. 152/2015/PRSE.

[7] Cfr. Corte cont, sez. contr. Emilia Romagna, delibera n. 67/2022 sul divieto di soccorso finanziario per le società in liquidazione.

[8] Corte conti, sez. contr. Lombardia, 21 giugno 2023, n. 140.

[9] Cass. civ., Sez. Un., ordinanza 17 aprile 2007, n. 9095. La discrezionalità che contrassegna la scelta della fase concorsuale non è espressione di una potestà pubblica di organizzazione, ma configura esercizio di attività privatistica dell’imprenditore medesimo nell’ambito del rapporto obbligatorio attinente al concorso ed è perciò sindacabile dal giudice ordinario sia sotto il profilo del rispetto delle norme regolamentari e delle disposizioni collettive, che sotto il profilo dell’osservanza del principio generale di correttezza di cui all’art. 1175 c.c., Cass., Sez. Un., sentenza n. 1274/1998.

[10] Cfr. Cass. civ., Sez. Un., 18 gennaio 2018, n. 1203.

[11] La riserva di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di pubblici concorsi, ai sensi dell’art. 63, comma. 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, si estende a tutte le procedure selettive caratterizzate da concorsualità, cioè di tipo comparativo, con assegnazione di veri e propri punteggi ed elaborazione di una graduatoria finale di merito, a seguito di valutazioni e di giudizi attribuiti sia ai titoli che al colloquio secondo una nozione di concorso in senso stretto, TAR Emilia – Romagna, sez. I, sentenza n. 460/2020; TAR Sardegna, sez. II, 26 giugno 2019, n.571.

[12] Cass., sentenze nn. 15661/06, 14101/06, 18015/02 e 10968/01.

[13] Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica gli enti pubblici economici, non ricompresi nell’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, del citato decreto, che si riferisce a “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali”, Cons. Stato, sez. V, 7 febbraio 2012, n. 641.

[14] Cass. civ., sez. lav., 9 febbraio 2023, n. 3984. Il pubblico concorso costituisce «la forma generale ed ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione (sentenze n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993, n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi a tale regola solo in presenza di peculiari situazioni giustificatrici, nell’esercizio di una discrezionalità che trova il suo limite nella necessità di garantire il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione) ed il cui vaglio di costituzionalità non può che passare attraverso una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal legislatore», Corte cost, sentenza n. 34 del 2004. Le deroghe, è stato parimenti da tempo precisato, debbono essere delimitate «in modo rigoroso», Corte cost., sentenza n. 363 del 2006, con riferimento a «peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico» idonee a giustificarle, Corte cost, sentenza n. 81 del 2006.

[15] Lo svolgimento dell’incarico di Segretario Generale in una Amministrazione comunale non preclude all’assunzione della carica di Direttore Generale, anche temporanea, di una azienda speciale costituita dalla stessa Amministrazione per la gestione di numerosi servizi pubblici locali, restando esclusa anche ogni altra ipotesi di incompatibilità non essendo vietato da parte di chi detiene un incarico presso una pubblica amministrazione di assumere contestualmente un incarico presso un ente pubblico economico, ANAC, Taormina, Anac: non c’è incompatibilità tra incarico segretario generale comune e direttore generale azienda servizi municipalizzati, comunicato del 14/11/2022, anticorruzione.it. Idem, ANAC, Parere sulla Normativa del 30 aprile 2015, rif. AG 35/15/AC, Santa Marina Salina (ME) – Servizi di trasporto pubblico tra comuni – Consorzio intercomunale – Incarico di segretario – Comune consorziato – Segretario generale – Incompatibilità – Art. 9 del d.lgs. 39/2013 – Richiesta di parere.