La sez. giur. Umbria della Corte dei conti, con la sentenza n. 50 de 31 luglio 2025, condanna un dipendente pubblico, titolare di Posizione Organizzativa (ora Elevata Qualificazione), per la liquidazione indebita dello straordinario in assenza del requisito previsto dalle norme contrattuali, che assorbono ogni voce stipendiale delle prestazioni extra orario ordinario (salvo deroghe per l’elettorale o eventi calamitosi): un danno derivante dalla retribuzione di prestazioni lavorative mai state effettuate.
Fatto
Un dipendente di un’Azienda pubblica servizi alla persona (APSP), viene distaccato presso un Comune per effettuare una parte delle proprie ore (trenta su trentasei) in assistenza alla attività di soccorso connesso ad un’emergenza calamitosa (sisma).
Presso il Comune, nel periodo di servizio, viene nominato con decreto sindacale titolare di posizione organizzativa, e autorizzato ad effettuare straordinario in deroga ai limiti fino al termine dello stato di emergenza, disposto con ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione civile.
La Procura erariale, a seguito di una segnalazione anonima, contesta al dipendente il pagamento degli straordinari ben oltre i limiti consentiti, rilevando, allo stesso tempo, di non aver effettuate le prestazioni lavorative presso l’ente di appartenenza, con responsabilità del Presidente del cit. ente per omessa vigilanza (controllo sulle ore non effettuate), ovvero ritenuto responsabile di una grave disfunzione organizzativa e la mancata approvazione di una norma regolamentare per garantire figure sostitutive e di verifica della prestazione.
Il dipendente si giustificava rilevando da una parte, che le ore liquidate in eccesso furono il frutto di un errore di caricamento/funzionamento informatico, non potendo, pertanto considerarsi un’attività fraudolenta di pagamento di straordinari in eccesso, dando atto che veniva appurata una compensazione con quelle effettuate nel corso del periodo, dall’altra parte, di aver effettuato ore di straordinario in accesso presso il proprio ente, coprendo complessivamente tutte le ore dovute.
Il Presidente dell’APSP eccepiva l’intervenuta prescrizione, le ore di servizio effettuate erano state di gran lunga superiori rispetto a quelle dovute e pagate nel periodo in contestazione, nonché di non avere la competenza nell’approvare norme regolamentari; competenza in capo al CDA 2019, indicando inoltre che il personale in servizio non superava i tre dipendenti, con impossibilità di effettuare altre assunzioni.
Merito
La sentenza accoglie parte delle richieste della Procura erariale (il pagamento dello straordinario oltre ai limiti della deroga), escludendo il danno erariale sulle modalità di servizio prestato presso l’ente di appartenenza, assolvendo il Presidente, il quale non poteva assolvere le funzioni di cui agli addebiti.
Prescrizione
L’eccezione della prescrizione non viene accolta, visto che il termine non decorre dal pagamento ma dal momento nel quale si è scoperto l’errore del programma informatico, poiché il non corretto utilizzo del sistema di rilevazione delle presenze rende, obiettivamente, di difficile ed immediata rilevazione il pregiudizio.
Il termine decorre, dunque, dal rappresentato malfunzionamento e cattivo utilizzo del software di rilevazione delle presenze, momento in cui è emerso il pagamento non dovuto di straordinari: nei casi di occultamento doloso ciò che rileva è l’effettiva conoscenza del danno, in tutti gli altri casi, a norma dell’art. 1, comma 2, della legge n. 20/1994, il dies a quo della prescrizione decorre dal momento di obiettiva conoscenza del danno, cioè dal momento in cui questo si esteriorizza, ossia diviene percepibile non soltanto quale modificazione patrimoniale negativa ma anche riconoscibile come ingiusto, alla stregua di una spesa non dovuta o di un valore perduto, completandosi in tal modo la nozione giuridica di fatto dannoso per l’Erario[1].
Nessun pagamento dello straordinario alle PO
Viene accolta la domanda della Procura erariale, con condanna a carico del dipendente del danno alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento per la Protezione Civile, dovuto alla liquidazione dello straordinario oltre ai limiti consentiti (le ore in eccesso).
In effetti, in presenza di ordinanza di Protezione Civile, si dovrà sempre dare massima attenzione alle voci rimborsabili non potendo travalicare i limiti di quelle ammissibili in termini di qualità e di quantità (indicazioni che possono essere utili per tutte le spese che vengono sostenute, comprese quelle per le prestazioni dei volontari).
Dal prospetto, redatto dall’ufficio personale diretto dal convenuto, delle ore contenute nell’atto di citazione (non contestato) si rileva ictu oculi che le ore di straordinario liquidate sono superiori a quelle autorizzate dal Sindaco: un surplus di ore pagate – rispetto a quelle effettivamente rese.
Si annota, come prima osservazione, che la compensazione delle ore con ulteriori ore di straordinario effettuato e non retribuito non risulta corretta: il CCNL 2016 – 2018 del Comparto funzioni locali, all’articolo 15, recante la disciplina della retribuzione di posizione e di risultato del personale titolare di posizione organizzativa, dispone che il trattamento economico accessorio «è composto dalla retribuzione di posizione e dalla retribuzione di risultato», assorbendo tutte le competenze accessorie e le indennità previste dal contratto collettivo nazionale, compreso il compenso per il lavoro straordinario.
A ben vedere, il successivo art. 18, Compensi aggiuntivi ai titolari di posizione organizzativa”, contiene un’elencazione di ulteriori compensi che possono essere riconosciuti al personale in discorso (es. compensi per lo straordinario elettorale), con possibilità di riconoscere «compensi per lavoro straordinario connesso a calamità naturali, ai sensi dell’art.40 del CCNL del 22.1.2004; tali compensi sono riconosciuti solo nell’ambito delle risorse finanziarie assegnate agli enti con i provvedimenti adottati per far fronte ad emergenze derivanti da calamità naturali».
Al di fuori di tale possibilità non è possibile ammettere la retribuzione del lavoro straordinario effettuato dai titolari di posizioni organizzative.
In dipendenza di ciò, le eventuali ore straordinarie effettuate non collegate agli eventi sismici non possono essere liquidate e neppure possono essere oggetto di compensazione con ore non effettivamente rese ma, nonostante ciò, retribuite: il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto presuppone necessariamente la previa autorizzazione dell’Amministrazione[2].
Viene osservato che nel pubblico impiego contrattualizzato il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto, che presuppone la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione, spetta al lavoratore anche laddove la richiesta autorizzazione risulti illegittima o contraria a disposizioni del contratto collettivo, atteso che l’art. 2108 cod. civ., applicabile anche al pubblico impiego contrattualizzato, interpretato alla luce degli artt. 2 e 40 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 97 Cost., prevede il diritto al compenso per lavoro straordinario se debitamente autorizzato; pertanto, rispetto ai vincoli previsti dalla disciplina collettiva, la presenza dell’autorizzazione datoriale è il solo elemento che condiziona l’applicabilità dell’art. 2126 cod. civ.[3].
Il Collegio precisa, altresì, che nel caso di specie non risulta dagli atti del processo che la prestazione di ore di straordinario in eccesso, rispetto a quelle relative al sisma, sia stata autorizzata (in modo anche eventualmente illegittimo), non potendosi, quindi, operare alcuna compensazione («Difatti, le ore di straordinario autorizzato dal Sindaco per il sisma nel primo semestre 2018 ammontavano a 319,04 – tutte retribuite – mentre quelle effettivamente rese ammontano a 495,38, non potendosi effettuare una compensazione delle circa 176 ore eccedenti con quelle non rese – ma comunque retribuite – nel periodo in esame»)[4].
Tutti aspetti noti alla parte convenuta, che ciò nonostante ha provveduto alla liquidazione, ritenendo sussistente anche l’elemento soggettivo del dolo, con il nesso di causalità, posto che la decisione di operare in compensazione, invece che effettuare i recuperi di quanto corrisposto in eccesso, è alla stessa attribuibile (all’epoca Responsabile del Servizio finanziario del Comune).
Prestazioni presso l’ente di appartenenza
Sul punto, viene annotato che complessivamente l’orario di servizio veniva svolto superiore a quello dovuto.
Tuttavia, si rimarca il fatto che il dipendente non poteva svolgere l’orario di servizio a suo piacimento, ovvero prestare attività lavorativa presso il Comune superiore alle trenta ore settimanali, violando la convenzione sottoscritta tra Comune e Ente di appartenenza: il convenuto – con qualifica di funzionario e non di dirigente – non poteva disporre autonomamente dell’orario settimanale in modo difforme da quanto previsto nella convenzione.
È noto che (solo) il dirigente assicura la propria presenza giornaliera in servizio ed adegua la propria prestazione lavorativa alle esigenze dell’organizzazione ed all’espletamento dell’incarico svolto, nonché a quelle connesse con la corretta gestione ed il necessario coordinamento delle risorse umane, segnando una regola espressione di un canone generale che informa l’intera disciplina del nuovo CCNL della dirigenza al principio di “autoresponsabilità”, canone in base al quale il dirigente, pur essendo autonomo nella gestione del suo tempo di lavoro, deve coordinare tale autonomia con le esigenze dell’organizzazione in cui è inserito ed al quale consegue anche il dovere di assicurare una congrua durata della sua prestazione lavorativa: questo non è possibile per le PO.
Sul punto, si osserva che l’oggetto del giudizio contabile è l’accertamento della responsabilità amministrativa per danno all’erario, che si genera a seguito di un illecito amministrativo integrato dai tipici elementi costitutivi, osservando che comportamenti illeciti possono rilevare sotto altri profili – quali, ad esempio, quello disciplinare – non necessariamente possono essere significativi nell’ambito del giudizio contabile.
Ciò accade ove questi non siano generativi di un danno all’erario, operando, in tali ipotesi, come meri indici di illiceità della condotta dannosa, che va vagliata nel suo complesso.
In termini diversi, pur mancando l’aspetto erariale, si tiene a ribadire che l’assenza dal servizio priva di valida giustificazione, nei casi di cui all’art. 55 quater, comma 1, lett. b) del d. lgs. n. 165/2001, come ricordato dalla Procura nell’atto di citazione, risulta una causa di licenziamento disciplinare.
Nel caso di specie, l’assenza di giustificazione è solo presunta, mentre nel giudizio erariale ciò che rileva non è l’assenza dal servizio di per sé, ma se tale assenza abbia, o meno, determinato un danno all’Azienda: danno non dimostrato, avendo il dipendente oggettivamente un surplus orario non compensato[5].
Assenze e alterazioni delle presenze
Non appare superfluo evidenziare che la condotta del dipendente nell’Ente di appartenenza risulta del tutto non regolare, anzi seguendo il percorso seguito dal giudice non si può non riscontrare i profili disciplinari gravi nel non adempiere alla propria obbligazione lavorativa, assentandosi dal servizio, seppure nel contesto le ore sono state svolte: quello che viene censurato è la condotta arbitraria di violare le regole della convenzione con prestazioni lavorative non regolari, lasciate alla piena discrezionalità dell’interessato che non appartiene al ruolo delle dirigenza.
In ogni caso, la riduzione dell’orario di servizio senza alcuna autorizzazione o norma negoziale, in violazione alla disciplina del distacco, dimostra senza dubbio un profilo quanto meno disciplinare, che non può trovare giustificazione (questo lo sfondo intuibile).
Inoltre (aspetto che esula dal giudizio), non va sottaciuto che integra la fattispecie di illecito erariale, disciplinata dall’art. 55 quinquies del d.lgs. n. 165/2001, la condotta di chi con plurime condotte frazionate nel tempo, ha attestato falsamente la propria presenza in servizio, non potendo trovare accoglimento la tesi difensiva secondo cui tali condotte sarebbero giustificate da una gestione “elastica” degli orari praticata e tollerata presso l’Amministrazione; circostanza questa che, semmai, indica una mancanza di regole e disciplina che non può trovare spazio nella regolamentazione di un ufficio pubblico[6].
Nessun addebito al Presidente
Non potendo il Presidente adottare un regolamento sui controlli e le sostituzioni, competenza del Consiglio di amministrazione, manca un nesso di causalità per attribuire un qualche profilo di responsabilità erariale.
Inoltre, l’affermazione della Procura circa la violazione di elementari doveri di controllo appare alquanto apodittica, non avendo fornito alcun principio di prova, non evidenziando nella fattispecie elementi valutabili in prospettiva ex-ante e non ex-post, tali da originare dubbi, non meramente ipotetici.
Proiezioni
La sentenza offre lo spunto per delle buone prassi sull’utilizzo dello straordinario, dove le modalità di effettuazione e di pagamento devono essere disciplinate, con riscontri oggettivi (autorizzazioni comprese), al fine di evitare “errori” (indebiti pagamenti) dovuti ad una scarsa organizzazione; così come non risulta corretto prestare il proprio servizio in orari “liberi”, con assenze non giustificate, pur prestando un orario di servizio superiore a quello dovuto (complessivamente inteso): il principio di legalità (alias, lealtà/fiducia, anche nel rapporto di lavoro pubblico) esige di assolvere la prestazione all’interno di un orario predefinito, dove le deroghe vanno autorizzate in via preventiva, evitando soluzioni interpretative o giustificazioni incommensurabili.
[1] Cfr. Corte conti, sez. III app., sentenza n. 269/2024.
[2] Cass. civ., sez. lavoro, ordinanza 21 febbraio 2025, n. 4574, poiché essa implica la valutazione della sussistenza delle ragioni di interesse pubblico che impongono il ricorso a tali prestazioni e comporta, altresì, la verifica della compatibilità della spesa con le previsioni di bilancio. Cfr. Cass. civ., sez. lavoro, ordinanza 21 maggio 2025, n. 13661, dove, in un caso diverso, precisa che in ambito di pubblico impiego privatizzato, l’autorizzazione al lavoro straordinario esprime il concetto per cui «non è remunerabile il prolungamento della prestazione di lavoro frutto di libera determinazione del singolo dipendente e non strettamente collegato a esigenze di servizio preventivamente vagliate, sul piano della necessità ed utilità per la P.A., dal dirigente responsabile», precisandosi, altresì, che il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto, che presuppone la previa autorizzazione dell’Amministrazione, spetta al lavoratore anche laddove la richiesta autorizzazione risulti illegittima e/o contraria a disposizioni del contratto collettivo. Il concetto è stato ulteriormente ribadito da Cass. civ, sez. lavoro, 23 giugno 2023, n. 18063, nel senso che per autorizzazione si intende il fatto che le prestazioni non siano svolte insciente o prohibente domino, ma con il consenso del medesimo; consenso alle prestazioni che può anche essere implicito e che, una volta esistente, integra gli estremi per il necessario pagamento del lavoro straordinario: si tratta di principi che valgono per ogni tipo di straordinario e dunque anche per quanto del lavoro svolto in giornata festiva sia da considerare straordinario, giornaliero o settimanale. ciò comporta che il lavoro svolto nei giorni festivi va valutato sotto il profilo dell’autorizzazione implicita datoriale, che in sé giustifica il riconoscimento dello straordinario, senza necessità di ulteriori atti formali.
[3] Cfr. Cass. civ., sez. lavoro, Ordinanza, 27 luglio 2022, n. 23506 e 28 giugno 2024, n. 17912.
[4] Cfr. orientamento ARAN CFL101a, ove si chiarisce che il personale incaricato delle posizioni organizzative è tenuto ad effettuare prestazioni lavorative settimanali non inferiori a 36 ore e che non sono retribuite le eventuali prestazioni ulteriori che gli interessati potrebbero aver effettuato, senza diritto ad eventuali recuperi: l’orario minimo settimanale deve essere soggetto alla vigente disciplina applicabile a tutto il personale dell’ente ed agli ordinari controlli sulla relativa quantificazione. Si precisa, inoltre, che il vigente CCNL 21.05.2018 non attribuisce, in particolare, né al datore di lavoro né al dipendente il potere o il diritto all’autogestione dell’orario settimanale, consentita, invece, al solo personale con qualifica dirigenziale. Tali criteri interpretativi si ritiene non siano derogabili neppure nel caso in esame, atteso che il CCNL non ha previsto per tale fattispecie alcuna deroga alla regola generale.
[5] Le ore di maggior servizio non possono, ai sensi della disciplina lavoristica, compensare quelle relative ad assenze fraudolente dal servizio, Corte conti, sez. giur. Sardegna, 10 settembre 2024, n. 145, ove si annota che la giurisprudenza contabile ha affermato che, in presenza di accertata dolosa o colposa inadempienza nella dovuta prestazione lavorativa (con riferimento, ovviamente, ad assenze non giustificate), il danno è quanto meno pari alla spesa sostenuta dall’Amministrazione Pubblica datrice di lavoro per la retribuzione complessivamente erogata a favore dei dipendenti pubblici, fatti salvi comunque gli ulteriori danni che possono essere stati causati nella gestione dei servizi ai quali i predetti dipendenti pubblici erano addetti o preposti (cfr. sentenza stessa sez. n. 22 del 1° marzo 2017).
[6] Corte conti, sez. giur. Calabria, 19 marzo 2025, n. 54.