«Libero Pensatore» (è tempo di agire)
Articolo Pubblicato il 12 Agosto, 2022

Dissesto e anticipazione di tesoreria: una ricognizione pubblicistica

Dissesto e anticipazione di tesoreria: una ricognizione pubblicistica

Il tema

La sez. giurisdizionale Umbria, della Corte dei conti, con la sentenza n. 41 del 9 giugno 2022 (relatore Scognamiglio), interviene per definire le anticipazioni di tesorerie o di cassa (un istituto giuscontabile disciplinato dall’art. 222 del d.lgs. n. 267/2000, avente carattere eccezionale) in rapporto alla gestione straordinaria del Comune affidata ad un Organo straordinario di liquidazione, a seguito del dissesto (una situazione emergenziale che mina la sana gestione finanziaria, non emendabile con le misure ordinarie).

Il fatto

La questione nella sua essenzialità concerneva la richiesta del Comune al proprio tesoriere di restituzione dell’anticipazione di tesoreria (comprensiva di interessi) inerente all’esercizio 2017, a fronte di una dichiarazione di dissesto finanziario dichiarato dal Commissario straordinario nel marzo 2018; anticipazione non restituita al 31 dicembre 2017.

La questione della giurisdizione

La Corte, nel dichiarare l’azione ammissibile, distingue la sottoposizione della gestione del tesoriere a tre distinte giurisdizioni secondo i seguenti criteri:

  • un primo, inerente al potere esercitato (la presenza o meno della potestas, ovvero della titolarità dell’imperium) si ripartisce fra giudice civile e amministrativo;
  • un secondo, il quale nel definire la giurisdizione contabile valorizza la nozione di contabilità pubblica (ex 103, secondo comma, Cost. e art. 172, primo comma, lettera d) del d.lgs. n. 174/2016, cod. giust. cont.).

Ne consegue che ha giurisdizione la Corte dei Conti nelle materie di contabilità pubblica, materie che sono individuate dal concorso di due elementi:

  • la natura pubblica dell’Ente;
  • il carattere pubblico del danaro o del bene oggetto della gestione.

Va aggiunto che le materie di contabilità pubblica, sotto l’aspetto oggettivo, si rifanno alla nozione tradizionalmente accolta nella legislazione vigente e nella giurisprudenza, comprensiva cioè sia dei giudizi di conto che di responsabilità.

Giudizi che, a parte la possibile distinzione per l’oggetto ed entro certi limiti per i soggetti (agenti contabili ed impiegati amministrativi) hanno lo scopo di reintegrare l’erario per i danni subiti per irregolarità di gestione o per comportamenti imputabili agli agenti ed agli impiegati medesimi, con una progressiva portata generale, comprensiva dei giudizi sui conti e sulle responsabilità di gestione, sì da abbracciare tutte le controversie direttamente connesse alla materia contabile.

L’approdo conferma che i rapporti tra Comune con il proprio tesoriere rientrano in tale nozione (ossia, nella natura pubblicistica della gestione contabile e della qualificazione di agente contabile del tesoriere, soggetto al giudizio per la resa del conto) sia per l’aspetto soggettivo delle parti che per la natura pubblica del denaro gestito: la competenza della Corte dei conti si estende anche ad atti e comportamenti – intervenuti nell’ambito di un rapporto gestorio tra l’Ente pubblico e l’agente e costituenti violazioni di specifici schemi procedimentali di tipo contabile – stabiliti per la regolarità della riscossione di entrate, dell’effettuazione di spese, del rispetto del bilancio.

In sintesi, l’obbligazione dedotta in giudizio riguarda il rapporto gestorio intercorrente tra l’Ente pubblico e il tesoriere, dove il primo (il Comune) chiede la restituzione di somme alle quali ritiene di avere diritto e il bene della vita richiesto corrisponde alla restituzione degli importi dovuti in relazione al rapporto di tesoreria intrattenuto: rapporto concernente la contabilità dell’Ente locale ed interessa il rapporto con il proprio tesoriere, rientrante tra le materie di contabilità pubblica.

Prima questione: restituzione dell’anticipazione

Appurata che l’anticipazione non è una forma di indebitamento, la Corte passa a vagliare le regole che presiedono i tempi e le modalità di restituzione al tesoriere dell’anticipazione rispetto alla dichiarazione di dissesto.

Dovrà essere chiarito se rientra in un’attività che spetta all’Organo straordinario di liquidazione per i fatti verificatesi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, ai sensi del comma 4, dell’art. 252, Composizione, nomina e attribuzioni, del d.lgs. n. 267/2000; ovvero, se il loro re-introito fugge a tale regola, in base al comma 10 dell’art. 255, Acquisizione e gestione dei mezzi finanziari per il risanamento, del cit. TUEL, come invocato dal tesoriere.

In altre parole, sotto il profilo finanziario, si tratta o meno di atti e fatti imputabili cronologicamente alla gestione liquidatoria, in quanto ricollegabili all’arco temporale anteriore al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato, purché detto provvedimento (quello restitutorio) sia emanato prima dell’approvazione del rendiconto della gestione, di cui all’art. 256, Liquidazione e pagamento della massa passiva, comma 11 del TUEL (norma entrata in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2018).

Da queste premesse ordinamentali, vengono richiamati due distinti orientamenti sull’attività dell’Organo straordinario di liquidazione:

  • PRIMO: un dissesto dichiarato dopo il 2017, ossia, nell’anno successivo all’anticipazione non restituita alla data del 31 dicembre 2017, non rientra nella gestione dell’OSL: una questione, ex positivo iure, rimessa alla gestione ordinaria dell’Ente e non all’Organo straordinario di liquidazione;
  • SECONDO, in senso opposto: ritiene che la competenza deve fare riferimento alla disciplina vigente al 31 dicembre dell’anno precedente a quello dell’ipotesi del bilancio riequilibrato (31 dicembre 2017), con relativa competenza dell’OSL.

Il Collegio aderisce al primo orientamento (con la conseguente legittimità della restituzione dell’anticipazione e rigetto della richiesta del Comune), seguendo l’indicazione temporale della norma vigente al momento della dichiarazione del dissesto avvenuta nell’anno 2018, con l’applicazione della preclusione di cui al comma 10, dell’art. 255 del TUEL: «non compete all’organo straordinario di liquidazione l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222 … nonché l’amministrazione delle anticipazioni di tesoreria di cui all’articolo 222».

Diversamente, risulterebbe altrimenti parzialmente frustrata la ratio sottesa alla nuova formulazione normativa, che è espressamente quella «di assicurare la copertura e la continuità del servizio di tesoreria su tutto il territorio nazionale, tenuto conto dell’essenzialità del medesimo per il funzionamento degli enti locali, nonché di garantirne la sostenibilità economico – finanziaria, anche per finalità di tutela e di coordinamento della finanza pubblica», nonché assicurare, attraverso l’accesso alle risorse liquide del tesoriere, il rispetto dei tempi di pagamento previsti dal d.lgs. n. 231/2002, Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali.

Seconda questione: restituzione degli interessi sulle anticipazioni

La seconda questione attiene alla richiesta di restituzione degli interessi maturati sull’anticipazione che viene accolta per la sola parte che eccede la dichiarazione di dissesto: ossia, la parte che «eccede gli interessi maturati fino alla dichiarazione di dissesto (1° marzo 2018). Sulle anticipazioni relative all’esercizio 2017 sono, infatti, maturati anche gli interessi, in applicazione della generalissima regola di remunerabilità del capitale», ai sensi dell’art. 248, Conseguenze della dichiarazione di dissesto, quarto comma del TUEL: «dalla data della deliberazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’articolo 256 (Liquidazione e pagamento della massa passiva) i debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa già erogate non producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione monetaria».

Brevi riflessioni

La dichiarazione di dissesto governa le modalità dell’anticipazione di tesoreria secondo il criterio per cui l’imputazione ai due bilanci risultanti dalla segregazione (in bonis e del dissesto) avviene in base alla competenza economica della transazione contabile sottostante, in quanto agganciata alla data del fatto di gestione e non a quella di esigibilità giuridica dell’obbligazione pecuniaria (postulato n. 16 dei principi generali di cui all’all. n. 1 del d.lgs. n. 118/2011; paragrafo 2, all. 4/2, del cit. d.lgs. n. 118/2011).

Il criterio della natura è disciplinato dall’art. 255, comma 10, del TUEL, rispondente a finalità di diritto pubblico in deroga al criterio temporale, limitatamente ad alcuni debiti non finali, cioè non legati, a livello sinallagmatico, con l’erogazione di beni e servizi alla comunità.

Si tratta di debiti per l’ammortamento/restituzione di alcune operazioni finanziarie a sostegno del ciclo di funzionamento (ex art. 119, comma 4, Cost.) e, in particolare l’anticipazione di tesoreria, di cui all’art. 222 del TUEL: tali poste rimangono a carico del bilancio in bonis anche se i debiti sono sorti prima della segregazione, assecondando da una parte, un criterio di rappresentatività, essendo la richiesta rimessa alla competenza dell’organo politico (una sorta di manovra di preventiva salvaguardia), dall’altra parte, per evitare che il tesoriere sia esposto alla concorsualità per i crediti dei fornitori di capitale finanziario, cioè sia gravato dal rischio di comune esposizione insieme agli altri creditori, con effetti di disincentivare il servizio di tesoreria, con l’ulteriore effetto di non garantire coperture considerate essenziali per il buon andamento dell’Amministrazione (ex art. 97 Cost.).

Si potrebbe sostenere che attraverso l’anticipazione di tesoreria si intenderebbe garantire (non è così, secondo i depositari della formula whatever it takes, fautori della cessione di sovranità finanziaria) un certo margine di flessibilità rispetto alla cruente manovra di imporre nuove tassazioni, una palese deroga alla regola del Fiscal Compact (il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell’Unione europea del 2 marzo del 2012, che impone vincoli economici comuni con l’obiettivo di contenere il debito pubblico nazionale di ciascun Paese firmatario, garantendo il cit. principio dell’equilibrio di bilancio).

Riflessioni che aprirebbero scenari sulle politiche monetarie “globalistiche”, un nuovo ordine mondiale (NWO) del credito o debito, rilevando la piena privatizzazione della finanza pubblica, dove i “decisori” non rispondono al popolo (ex art. 1, comma 2 Cost.); ma andremo fuori tema visto che l’etica – proprio lì – intende agire (forse).

La sentenza n. 41/2022, della sez. giurisdizionale Umbria, della Corte dei conti, espone in chiaro il precetto normativo e la sua esegesi sistematica, assicurando l’equilibrio del sistema ordinamentale, sia sotto il profilo della dovuta restituzione al tesoriere dell’anticipazione che del principio dell’affidamento, in linea con la circolarità del credito, privando l’OSL di ricorrere a questa modalità di finanziamento, e, dunque, all’amministrazione attiva, prerogativa dell’organo rappresentativo, rispetto ad una gestione straordinaria e limitata nel tempo e nei modi.

Si compie e completa, in questa cangiante interpretazione, la disciplina normativa sul dissesto, basata sulla creazione di una massa separata affidata alla gestione di un Organo straordinario (ed instabile), distinto dagli organi istituzionali dell’Ente locale (quelli eletti), con la possibilità di produrre effetti positivi soltanto se tutte le poste passive riferibili a fatti antecedenti al riequilibrio del bilancio dell’Ente possono essere attratte alla predetta gestione, benché il relativo accertamento giurisdizionale o amministrativo sia successivo, con l’unico limite rappresentato dall’approvazione del rendiconto della gestione che segna la chiusura della gestione liquidatoria: le anticipazioni non possono, pertanto, essere imputate a tale organo, al quale ne è preclusa l’ingerenza nello spirito della legge.

(Estratto, Dissesto e anticipazione di tesoreria, bilancioecontabilita.it, 3 agosto 2022)