Nella collocazione degli impianti di telefonia (SRB) l’esercizio del potere discrezionale della PA è sempre più ancorato a valutazioni prevalentemente di natura tecnica, capaci di dimostrare eventuali limiti di individuazione dei siti dovuti a fattori oggettivi, o alla presenza di vincoli assoluti, tali da compromettere il patrimonio storico/ambientale/archeologico[1], oppure la presenza di immissioni nocive per l’uomo: aspetti che devono essere dimostrati con perizie o verificazioni tecniche, affidati ad organi terzi o a professionisti del settore, mancando all’interno delle organizzazioni amministrative competenze altamente specifiche, dibattendo le decisioni non tanto su valutazioni di tutela precauzionale e di merito (una sensibilità locale alla tutela del territorio) ma quanto a dati scientifici e di sviluppo tecnologico, dove il bilanciamento tra valori fa prevalere il favor del legislatore verso gli investimenti digitali delle comunicazioni elettroniche[2]: una dequotazione della discrezionalità amministrativa con la prevalenza di quella tecnica (e della IA).

1. Le comunicazioni elettroniche e la potestà statale

Recenti interventi giurisprudenziali, internvengono nel rigettare un appello del Comune con il quale il TAR accoglieva un ricorso di un operatore di telefonia avverso la revoca dell’autorizzazione, ex art. 87 del d.lgs. n. 259/2003[3], avente ad oggetto la realizzazione di una stazione radio base, revoca motivata dalla sopraggiunta nuova disciplina regolamentare adottata precipuamente per impedirne la realizzazione[4], mentre, in altro caso, il giudice di seconde cure[5] conferma che il procedimento autorizzatorio delle infrastrutture di comunicazione elettronica per impianti radioelettrici, di cui all’art. 44 del cit. d.lgs., individua un modello procedimentale speciale, in quanto tale prevalente sulla disciplina generale del procedimento e sui più generali poteri conferiti dall’ordinamento agli Enti locali in materia di governo del territorio[6].

Lo sfondo delle decisioni trova conforto diretto nella disciplina generale della localizzazione degli impianti di telefonia mobile, che include, per ciò che interessa, l’introduzione di prescrizioni generali relative alle distanze minime da rispettare nel caso di installazione, nonché la fissazione dei limiti di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, una eventuale produzione normativa comunale dovrebbe essere disapplicata[7], riservando allo Stato la competenza esclusiva, da cui alle Regioni ed ai Comuni è consentito – nell’ambito delle proprie e rispettive competenze – individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile quali, ad esempio, il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura etc.).

2. La localizzazione comunale

L’art. 8, Competenze delle regioni, delle province e dei comuni, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, al comma 6, in modo esemplare e significativo dispone che «I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e…, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico[8], con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato».

Il precipitato consegue l’illegittimità di una norma regolamentare comunale che introducesse il divieto generalizzato di installazione restando inammissibile l’individuazione di un’area (singola) ove collocare gli impianti in base al perseguimento di interessi di tipo urbanistico esclusivamente locali, costituendo ciò un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito)[9].

Un punto fermo, riconosce che l’istallazione di impianti di telefonia mobile è in linea di massima consentita sull’intero territorio comunale, fatti salvi (motivatamente) siti sensibili specificamente individuati, dovendo escludere una lettura della norma che consenta all’Amministrazione l’istallazione su limitatissime e ben individuate aree, restando inibita sulla quasi totalità del territorio comunale: i limiti alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile di carattere generale e riguardanti intere ed estese porzioni del territorio comunale sono illegittimi, ma tale principio trova applicazione solo in assenza di una plausibile ragione giustificativa[10].

In termini più espliciti, i comuni (e la normativa regionale di settore), possono adottare regolamenti e programmi comunali degli impianti che individuino siti e aree idonei alla localizzazione delle stazioni radio base solo in termini di criteri e preferenze localizzative, anche a tutela di specifici siti sensibili, ma non possono introdurre limiti generalizzati o zonali alla localizzazione degli impianti, né trasformare i siti preferenziali in siti esclusivi tali da comportare il rigetto automatico delle istanze localizzate altrove[11].

Su questa linea esegetica, le disposizioni regionali che prevedono la previa adozione di un regolamento comunale (c.d. piano antenne), di un programma annuale degli impianti e l’individuazione nel PRG dei siti di localizzazione non possono essere interpretate quale condizione ostativa al rilascio dell’autorizzazione né alla formazione del silenzio – assenso, dovendo rispettare il limite posto dal cit. art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, che esclude la possibilità per i Comuni di introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione delle stazioni radio base[12], in ossequio al principio della necessaria capillarità della distribuzione di detti impianti[13], in quanto essenziali a soddisfare le esigenze primarie della collettività[14].

3. Opere di urbanizzazione primaria e destinazione urbanistica

È noto che il Codice delle comunicazioni elettroniche ha considerato «attività di preminente interesse generale» le comunicazioni in parola e «opere di pubblica utilità» le infrastrutture a tal fine necessarie, in quanto volte a soddisfare un preminente interesse pubblico, sicché la loro installazione deve ritenersi «in generale consentita sull’intero territorio comunale in modo da poter realizzare una uniforme copertura di tutta l’area comunale interessata».

Rientrando tra le opere di urbanizzazione primaria[15] non sono collocabili in zone di rispetto o comunque in aree soggette a vincolo di inedificabilità assoluta[16], ovvero interdette anche per le opere di urbanizzazione, osservando che in quanto impianti tecnologici e volumi tecnici risultano compatibili con qualsiasi destinazione di PRG delle aree interessate e non soggetti in linea di massima (salvo disposizioni peculiari) ai limiti di altezza e cubatura delle costruzioni circostanti[17]: la disciplina comunale, in forza dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, non può predeterminare, individuandole puntualmente, le aree su cui è consentita l’installazione degli impianti per telecomunicazioni e radiodiffusione[18].

Il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite[19].

A conferma è di rilievo annotare che le infrastrutture di rete costituiscono opere a standard tecnico, ovvero fanno parte di quelle attrezzature necessarie per assicurare ad un’area l’idoneità insediativa sul piano tecnico (al pari delle strade residenziali, i parcheggi, le fognature, la rete idrica, la rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas, la pubblica illuminazione), prima ancora che relazionale (come invece le opere di urbanizzazione secondaria) e, in quanto indispensabili rispetto all’edificabilità dell’area, le infrastrutture di rete sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale[20].

4. La procedura semplificata e il silenzio – assenso

Il carattere della procedura semplificata postula che l’inerzia dell’Amministrazione comporti l’autorizzazione per silentium qualora, entro il termine perentorio di novanta giorni, non sia comunicato all’interessato un atto espresso di diniego.

La procedura mediante silenzio – assenso costituisce una forma di semplificazione della fase decisoria del procedimento amministrativo, ma non esonera l’Amministrazione dallo svolgimento dell’approfondimento istruttorio necessario ad assicurare il legittimo esercizio del potere, la cui assenza può essere sempre fatta valere dai soggetti contro-interessati in sede di impugnazione del silenzio medesimo[21].

Nell’ambito del procedimento di formazione del silenzio – assenso, deve ricomprendersi anche la valutazione dei profili documentali, urbanistici e regolamentari connessi alla realizzazione del progetto, i quali, per esigenze di semplificazione del procedimento vanno appunto verificati all’interno della fase istruttoria e non al di fuori di essa[22], con possibilità di richieste integrative (nei primi quindici giorni) per una sola volta[23], rilevando che costituendo un procedimento unico, devono confluire anche le valutazioni edilizie, senza che debba essere attivato un secondo autonomo procedimento edilizio, in conformità delle esigenze di semplificazione procedimentale e di non aggravamento[24].

Ai fini di rendere valida la formazione del titolo l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore, escludendo la radicale inconfigurabilità giuridica della domanda o di mancanza della documentazione essenziale; non osta, per contro, alla formazione del silenzio – assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale[25].

In questa cornice interpretativa, l’istituto del “silenzio – assenso” risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia decisoria “equivale” ad un provvedimento di accoglimento: dove ne sussistano i requisiti formali di formazione, il silenzio – assenso può perfezionarsi anche quando l’attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l’adozione non sia del tutto conforme alle norme.

Ritenere necessaria la piena conformità alla disciplina sostanziale, da un lato, determinerebbe un sostanziale svuotamento dell’istituto de quo, dall’altro lato, renderebbe del tutto pleonastica in questa materia la previsione normativa, sia quella speciale di settore sia quella di principio di cui all’art. 20, comma 3, della legge n. 241/1990, che prevede per le ipotesi di formazione del silenzio – assenso la possibilità per l’Amministrazione di esercitare i poteri di autotutela previsti dagli artt. 21 – quinquies e 21 – nonies, della legge n. 241/1990[26].

L’impostazione conferma l’obiettivo di semplificare i rapporti tra amministrazione e cittadini, mantenendo però il controllo da parte dell’Amministrazione, si realizza conferendo il diritto di decidere entro il termine prestabilito e successivamente consentendo solo interventi in autotutela[27].

Una volta formatosi il titolo, l’ufficio preposto non può intervenire successivamente e pronunciarsi sulla domanda, se non previo annullamento in sede di autotutela del provvedimento di assenso in precedenza perfezionatosi, nel rispetto – tuttavia – dei requisiti formali e sostanziali previsti per l’esercizio del suddetto potere, e, in particolare, sempre che sussista un effettivo interesse pubblico al ripristino della legalità.

5. Fatto

Volendo analizzare il caso affrontato dalla sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza del 13 maggio 2026, n. 3791 (estensore Consigliere Gallone), il Comune all’origine motivava la revoca dell’autorizzazione semplificata:

• dall’adozione di un Regolamento SRB (stazione radio base) successivamente alla formazione del titolo per silenzio – assenso;
• nonché dell’opposizione espressa mediante deliberazione giuntale in contrasto con il corretto insediamento urbanistico e territoriale di telecomunicazione, finalizzato a minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici per i siti sensibili presenti, allineandosi alle preoccupazioni del territorio.

Il pericolo per la salute pubblica, dovuto alle esposizioni dei campi elettromagnetici, richiama il principio “precauzionale”, secondo il quale, nelle ipotesi in cui non sia possibile raggiungere un adeguato livello di certezza scientifica, soprattutto per mancanza di conoscenze sulla specifica materia scrutinata, obbliga le Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di scongiurare i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l’effettiva esistenza e la gravità di tali rischi e prima che subentrino più avanzate e risolutive tecniche di contrasto.

L’attuazione del principio di precauzione comporta che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche[28].

Il GA, in primo grado, accoglieva il gravame, osservando che il provvedimento di secondo grado sarebbe stato motivato sulla base di circostanze ulteriori rispetto a quelle indicate nel provvedimento finale: l’atto di avvio del procedimento e l’atto finale risulterebbero non interconnessi (non aderenti), esponendo l’atto al vizio di violazione di legge ed eccesso di potere (una deviazione dalla finalità dell’esercizio della funzione, una contraddizione tra istruttoria e pronunciamento decisorio), donde l’appello dell’Amministrazione civica.

6. Domanda cautelare

La sospensiva viene respinta:

• dalla presenza di un giudicato sul titolo al quale l’Amministrazione ha fatto seguire una revoca del legittimo titolo maturato per silentium, per sopravvenute esigenze di pubblico interesse sulla base di un nuovo regolamento comunale: non può ammettersi il superamento della res iudicata mediante il riesercizio del potere che ignori lo svolgimento della lite pregressa[29];
• la circostanza della vicinanza della SRB ad alcune residenze, con la presenza di persone con gravi patologie che potrebbero aggravarsi a causa delle esposizioni a campi elettromagnetici emessi dall’impianto, costituisce una situazione già presente e non sopravvenuta, potendo gli interessati azionare le tutele in ambito civilistico per il rispetto della salute collettiva consistente nei limiti di esposizione;
• il nuovo regolamento comunale non giustifica la caducazione o la necessaria revoca del provvedimento.

7. Elusione del giudicato

Il comma 1, dell’art. 21 septies, Nullità del provvedimento, della legge n. 241/1990, introdotto dall’art. 14 della legge n. 15/2005, recita – nella sua solenne chiarezza – che «è nullo il provvedimento amministrativo … che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato», ponendosi in contrasto con precise e puntuali prescrizioni provenienti dalla decisione del giudice (violazione), dove, invece l’elusione è configurabile quando la PA, pur provvedendo formalmente a dare esecuzione alle statuizioni della sentenza, persegue lo scopo di aggirarle dal punto di vista sostanziale e in tal modo .giunge surrettiziamente allo stesso esito già ritenuto illegittimo[30].

La giurisprudenza ha, altresì, sottolineato che i vizi di violazione e di elusione del giudicato non sono configurabili quando la pronuncia del giudice comporti margini liberi di discrezionalità, in relazione ai quali l’Amministrazione può imporre nuovamente l’assetto di interessi che più ritiene congruo per l’interesse pubblico affidato alle sue cure, salvo il rispetto delle statuizioni di natura conformativa derivanti dall’impianto motivazionale del giudicato, al di fuori delle quali una situazione di inottemperanza non è neppure configurabile[31].

In dipendenza di ciò, appare cangiante la “condizione” (statuizione) presente tra le parti (privato e PA), dove il titolo autorizzatorio risulta legittimo, essendo stato oggetto di una sentenza definitiva, dovendo conseguentemente escludersi qualsiasi ulteriore esercizio del potere amministrativo, collegato in qualunque modo ad una precedente pronuncia giurisdizionale, possa essere sostituito – sotto forma di un atto avente natura diversa (la revoca) – ma medesima finalità inibitoria, rendendo l’autorizzazione caducata: l’elusione si realizza attraverso un manifesto sviamento di potere, mediante l’esercizio di una potestà pubblica formalmente diversa ma in palese carenza dei presupposti che la giustificano, consegue il medesimo risultato (eundem exitum subrepere) già dichiarato illegittimo.

Non sfugge, inoltre, la constatazione che l’esatta qualificazione di un provvedimento amministrativo va individuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’Amministrazione, tenendo presente che l’apparenza derivante da una terminologia, eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso non è vincolante, né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell’atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato: una revoca senza presupposti, con la riedizione del potere medesimo.

8. La revoca

Va rammentato che il potere di annullamento presuppone l’illegittimità dell’atto da rimuovere (ex art. 21 nonies della legge n. 241/1990, mentre la revoca (ex art. 21, quinquies cit. legge) comporta una rivalutazione circa il merito dell’atto che, sebbene subordinata alla sussistenza dei presupposti dalla norma individuati, si risolve in un apprezzamento ampiamente discrezionale caratterizzato dalla rimozione di un provvedimento anteriore valido, ma ritenuto inopportuno per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per mutamento della situazione di fatto, ma anche a causa di una rivalutazione dell’interesse pubblico originariamente considerato dall’Amministrazione[32].

Ciò posto, il provvedimento di revoca, peraltro, deve necessariamente avere ad oggetto un provvedimento, ad efficacia durevole o istantanea, che non abbia ancora esaurito i suoi effetti quando l’Amministrazione decide di intervenire in autotutela, tanto che l’atto determina, per espressa previsione di legge, l’inidoneità del provvedimento a produrre ulteriori effetti: la revoca opera per ragioni di merito, vale a dire di opportunità e convenienza, con efficacia ex nunc, a differenza dell’annullamento d’ufficio, previsto dall’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, che opera per vizi di legittimità e con efficacia ex tunc.

Aspetto non secondario all’interno ma dirimente che il giudice intesse nello sfondo della decisione, non riscontrando alcun dato o elemento concreto a sostenere lo ius poenitendi.

9. L’attività istruttoria

Il Collegio affronta l’attività istruttoria che parte (c.d. fase iniziale) con la “comunicazione di avvio del procedimento”, dove ai sensi dell’art. 8, comma 2, lett. b), della legge n. 241 del 1990, l’Amministrazione deve indicare «l’oggetto del procedimento promosso», consentendo all’interessato di venire a conoscenza dell’intenzione della PA non implicherebbe la conoscenza delle motivazioni a sostegno del futuro provvedimento finale.

In termini diversi, la comunicazione di avvio del procedimento non richiede l’indicazione puntuale e anticipata dell’eventuale esito estintivo dell’Ente, essendo sufficiente che risulti chiaro l’oggetto dell’istruttoria così da consentire all’interessato un’effettiva partecipazione procedimentale (c.d. contraddittorio)[33], potendo presentare memorie, osservazioni, integrazioni documentali (c.d. accesso partecipativo) il cui mancato esame nei termini stabiliti costituisce vizio di difetto di istruttoria e di motivazione, con conseguente nullità del provvedimento finale[34].

Sul punto, si osserva che anche nel “preavviso di rigetto”, nonostante non sia necessaria una perfetta corrispondenza tra il preavviso e il provvedimento di rigetto, è altrettanto pacifico che il provvedimento amministrativo finale la cui motivazione si basi su ragioni diverse, ulteriori o comunque nuove rispetto a quelle contenute nel preavviso di rigetto violi l’art. 10 bis della legge sul procedimento in quanto impedisce al privato di rendere un contributo partecipativo[35].

Nella fattispecie, l’atto endoprocedimentale avrebbe correttamente individuato l’oggetto del procedimento riguardante la revoca per ragioni di opportunità connesse a sopravvenienze normative, mentre l’atto finale avrebbe approfondito le argomentazioni a sostegno della decisione senza mutare l’oggetto del procedimento, ma tuttavia, nel suo complesso, è carente l’apporto motivazionale a sostegno di puntuali rappresentazioni dell’interesse pubblico o delle sue rivalutazioni.

10. Le sopravvenienze normative

Sotto il profilo della sopravvenienza regolamentare, l’Amministrazione non indica le ragioni della rivalutazione dell’interesse o di un nuovo motivo di pubblico interesse e neppure sono individuati preclusioni a livello di disciplina regionale.

La motivazione della revoca:

• non può basarsi sul contrasto di una norma regolamentare successiva, altrimenti verrebbe violato il principio tempus regit actum (l’irrilevanza dello ius superveniens)[36], senza considerare che l’annullamento in autotutela si basa proprio sull’atto normativo posto alla base della revoca: un evidente concatenarsi di presupposti (collegati) che surrettiziamente assimilano un’efficacia abrogativa retroattiva (ex tunc), ponendo l’atto legittimo ad una valutazione ex post di illegittimità con l’auto – creazione della norma;
• su una generica esigenza di salvaguardia, in assenza della dimostrazione dell’incidenza che le esposizioni ai campi elettromagnetici emessi dall’impianto potrebbero avere sulle abitazioni vicine, mancando una corrispondete corrispondenza tra gravi patologie e vicinanza, da ricomprendere la presenza del vincolo archeologico preclusivo alla realizzazione dell’impianto: non viene fornita alcuna spiegazione o verificazione tecnica, presentandosi come situazioni di fatto senza alcuna evenienza preclusiva o probatoria, manca un quid ulteriore tale da dimostrare una connessione pregiudizievole (un nesso di causalità), sussistendo in atti la presenza di un parere favorevole dell’Autorità preposta alla cura e protezione dell’ambiente (ARPA)[37]: condizioni esistenti già ex ante del titolo formato;
• non sono stati ritenuti idonei a garantire la copertura dell’area comunale interessata i siti alternativi proposti, redendo del tutto inutili eventuali accertamenti tecnici;
• invero, si annota, sotto questi aspetti “dirimenti” (la normativa regionale e i pericoli incombenti), che in sede processuale si è “tentato” di giustificare, operano attraverso un’integrazione di motivazione “postuma”, condizione inammissibile atteso che la spiegazione delle ragioni che hanno portato alla decisione deve essere contenuta nel provvedimento stesso, affinché il destinatario possa esercitare adeguatamente il proprio diritto di difesa, rendendo del tutto inammissibili ulteriori presupposti di fatto o altre ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria[38];
• la motivazione del provvedimento amministrativo (il cuore pulsante del ragionamento, ossia la radice consapevole della decisione) costituisce l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata, e non può certo essere emendata o integrata da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio (ovvero, costruendosi la norma)[39].

La revoca del provvedimento può essere disposta unicamente in caso di sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, mutamento di situazioni di fatto (purché imprevedibili al momento dell’adozione del provvedimento), ovvero di esercizio del c.d. ius poenitendi (cioè, salvo che per i provvedimenti autorizzatori o attributivi di vantaggi economici, in caso di rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario), ben potendo il GA sindacare sulla presenza di tali presupposti indicati precipuamente dal legislatore, anche attraverso il prisma della sua motivazione; valutazioni che non impingono nel merito della scelta dell’Amministrazione di operare il ritiro né a sostituire la propria valutazione di opportunità a quella dell’Amministrazione.

11. Pronunciamento

Tutti i profili enunciati conducono al rigetto dell’appello, riassuntivamente:

• la presenza del titolo abilitativo formato per silentium, ai sensi dell’art. 87, comma 9, del d.lgs. n. 259 del 2003, e già oggetto di un giudicato in forza di sentenza definitiva;
• il ritiro in autotutela, nelle forme della revoca solo al ricorrere dei presupposti, di cui all’art. 21 – quinquies della legge n. 241 del 1990 («Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario»), e, in ogni caso, a condizione che l’esercizio del potere di secondo grado non sia surrettiziamente volto ad un superamento della res iudicata che ignori l’esito della lite pregressa;
• il provvedimento di revoca, a prescindere da ogni considerazione in ordine alla corrispondenza con quanto rappresentato in sede di comunicazione di avvio del procedimento, non risulta sorretto da adeguata motivazione, in ordine alla sussistenza delle condizioni ex art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990.

12. La discrezionalità tecnica

Volendo dare alcune indicazioni pratiche, senza indugiare su sofisticate sfumature dell’esercizio della discrezionalità sempre più esposta alla progressiva giuridicizzazione dall’optimum funzionale al raggiungimento del risultato, la sentenza espone ad una qualche considerazione sull’esigenza di una effettiva verifica della disciplina regolamentare interna, individuando aree destinate agli impianti SRB, supportando le scelte da relazioni tecniche che giustificano la loro collocazione, su aree ritenute sensibili, non limitandosi a generici impedimenti ma giustificando non da ragioni di opportunità ma da valutazioni basate sui rischi effettivi, supportati con dati e relazioni.

Allo stesso tempo, in presenza di una richiesta di nuove istallazioni o di riconversioni, l’attività istruttoria deve compiersi nell’arco di termini non derogabili, ed in questa fase l’Amministrazione può intervenire sempre ricorrendo a confutazioni tecniche non di opportunità[40], visto che il complesso normativo e l’interpretazione del giudice esige un confronto su piani e vincoli di legge primaria, dove la disciplina regolamentare interna (secondaria) viene disapplicata quando non la rispetta a favore di soluzioni riscontrabili sul dato tecnico/digitale.

La sentenza, il tema, offre lo spunto oltre l’ostacolo (“gettare il cuore”), l’ingresso (un surplus di percezione “aumentata”) della tecnologia digitale sui processi decisionali amministrativi, senza esitazioni, dovendo sempre motivare le scelte tali da giustificare, in base al supporto normativo, l’esercizio del potere, spingendo sempre più la discrezionalità amministrativa in tecnica, con una rigorosa, approfondita e scientificamente verificabile attività istruttoria, specialmente quando l’atto vada a incidere e limitare pesantemente l’esercizio di diritti costituzionalmente e comunitariamente tutelati, quali la libertà di iniziativa economica e il principio di massima diffusione delle (tele)comunicazioni digitali strumentale a garantire i servizi pubblici a rete.

Un provvedimento locale, sia pure fonte regolamentare, che imponga rigide limitazioni territoriali, senza una comprovata e documentata base istruttoria di natura tecnica, si rivela intrinsecamente irragionevole e inficiato da eccesso di potere, potendo (ex contrario) ammettere limiti e aree non idonee solo se introdotti in modo specifico, eccezionale e ragionevolmente giustificato (criteri oggettivi).

Considerazioni che possono essere traslate alla lettera nella materia delle fonti rinnovabili, dove la giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha chiarito come il favor per lo sviluppo delle FER imponga che le limitazioni territoriali e l’individuazione di aree non idonee debbano essere basate esclusivamente su criteri tecnici oggettivi, specifici e dettagliati, legati ad accertate esigenze di tutela del territorio, non potendo tradursi in preclusioni generalizzate o in zone di esclusione non supportate da adeguate evidenze scientifiche[41].

13. L’uso delle tecnologie e della IA

Il legislatore nella sua libera discrezionalità di individuare limiti e aperture alle discipline giuridiche, con un evidente favor per le infrastrutture a rete (quelle delle comunicazioni digitali), ritenute capaci di aumentare la connessione e i servizi, anche agevolando l’introduzione di piattaforme (app) per la loro erogazione, e connessa profilazione dei dati personali e tracciamento (motivato da ragioni di sicurezza nazionale, la c.d. cybersecurity)[42], allo stesso tempo privilegia l’uso della telematica (ex art. 3 bis della legge n. 241/1990, dalla legge n. 15/2005 e poi dal DL n. 76/2020), segnando il fondamento legislativo dell’utilizzo di tecnologie informatiche da parte delle Pubbliche Amministrazioni rappresentato dal lgs. n. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione digitale): l’articolo 12 stabilisce il principio generale secondo cui le PPAA utilizzino le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione, nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione.

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici (Parte II, del Libro I, artt. da 19 a 30), è avvenuta un’accelerazione al processo di digitalizzazione, superando il concetto di mera sostituzione di atti cartacei da parte di file sottoscritti con firme digitali, per una gestione “totale” del “ciclo di vita” (terminologia che vorrebbe imprimere una qualche impropria attinenza alla persona umana) dei contratti pubblici[43]: un vero e proprio ecosistema di strumenti informatici, software, banche dati e applicazioni intimamente connesse tra loro e in grado di assicurare un fluido interscambio di dati, algoritmi interamente gestiti in forma automatizzata[44], anticipando le regole poi dettate anche dall’Unione Europea col regolamento n. 1689/2024 in materia di intelligenza artificiale, assicurando (non eludibile) i limiti della “non esclusività della decisione algoritmica” prospettata dal software (c.d. human in the loop o human oversight o riserva di umanità): una diffusione delle tecnologie informatiche, ormai sostanzialmente universali[45].

La “profilazione” dell’intero procedimento amministrativo, anzi di una massa di dati (personali) in esso contenuti, raccolti e conservati, resi disponibili dal sistema, interconnesso con altre banche dati e browser istituzionali (server in cloud, la c.d. “nuvola”, nomen omen, depositati in un provider remoto, di incerta territorialità e copyright), consente di oltrepassare i limiti delle finalità, costruendo l’utopia della vigilanza di pochi (la IA) sui molti (consumatori, utenti, e la stessa PA), panopticon digitale[46], realizzando i sogni, non tanto nascosti degli azionisti delle “Big Tech”: un controllo sociale e commerciale invisibile ma costante, a deperimento dei diritti fondamentali di libertà in nome dell’“utile” (non solo economico, evidentemente)[47].

Le regole del procedimento amministrativo sono le regole della piattaforma, regole con forza (la vis) e supremazia di una norma della lex specialis, governate dagli algoritmi[48].

Il credito riposto nella tecnologia informatica, basato su una credenza (più che un limbo dell’anima, il desiderio di superamento dei limiti umani)[49], ossia sulla “fede” (un “credo”, nuove spiritualità all’altare del salvifico digitale) che corrisponda effettivamente a un miglioramento della qualità del prodotto erogato (il servizio pubblico al cittadino e all’impresa), si estende e si è esteso (promosso) nel procedimento amministrativo, nei procedimenti amministrativi[50], assegnando a questa (l’intelligenza artificiale, notoriamente reti neurali inorganiche, chip di silicio) funzioni e compiti vitali (sempre la “vita” di mezzo), sia per i servizi strategici essenziali (ad es. trasporto, telecomunicazioni, difesa), sia alle prestazioni alla persona (significativamente, la telemedicina): un miglioramento continuo di performance, di produttività, di riduzione dei tempi, di altro ancora più qualificante (un nuovo “valore pubblico”).

Si giunge al superamento della obbediente “burocrazia weberiana”, con strumenti più agili e asserviti, anonimi, svuotati da ogni rivendicazione, capaci di assolvere (gli algoritmi) compiti più gravosi e complessi, senza la “paura della firma” o la “fatica di amministrare” (one best way)[51].

Il massiccio (e incentivo) uso della IA (con relativo massiccio consumo di energia e acqua di raffreddamento), quasi simile ad un contagio dell’“avvenire” informatizzato (un virus), tipico di un’era globalizzata, può mettere a rischio l’autodeterminazione, se dall’analisi statistica del modello si anticipano i comportamenti (funzione predittiva), e, dunque, permane ancora on a raison de se révolter (una ragione etica), oppure stiamo semplicemente evolvendo nel naturale mutamento del tempo e delle leggi fisiche (un cammino dalla meccanica quantistica), con un nuovo “aiuto” allo sviluppo e al progresso: il miglioramento della qualità amministrativa[52].

Il progresso sempre più avanzato, sempre più automatizzato, sempre più standardizzato, sempre più easy, sempre più smart, insegnato all’accademia della migliore public leadership, a fronte di piccoli sacrifici di identità (coerentemente digitale, la recente proroga del termine delle carte d’identità cartacee segna un sintomo del declino percettivo)[53]: «è un grave problema… quello di sapere se agli uomini si deve imporre una felicità che non vogliono»[54].

14. Evoluzioni

Il fuoco visivo porta a rafforzare il merito, intensificando la componente tecnologica (le c.d. skill – expertise), non ultimi gli strumenti informatici e IA, capaci di sostituire le decisioni con algoritmi (una sequenza di operazione di calcoli), assicurando, come detto, la c.d. riserva di umanità (un baluardo cedevole, visto l’imperscrutabilità della black box)[55], passando da una “discrezionalità amministrativa” ad una “discrezionalità tecnica”[56], la cui ampiezza è correlata alla complessità della situazione da accertare o valutare, in un tema, quali le “radiofrequenze” (ingenerando elettrosmog), che esige competenze professionali ordinariamente non presenti all’interno delle Amministrazioni locali, se non affidandosi a preziose perizie o consulenze terze (con i vincoli, ex art. 7, commi 6 ss. del TUPI)[57].

La riserva di umanità, sul dogma (una prova di fede) del prospettato controllo umano non detraibile, appare sempre più un’incerta icona di speranza (da altri definita “illusione”), che di una effettiva certezza (“credenza” appunto): le allucinazioni della IA, prompt scritti male, segnano la patologia della macchina, un ossimoro, capace di ammalarsi (i c.d. bias) ma rimanendo comunque arcana negli effetti futuri.

Il trigger di interventi per arginare il rischio di pericolosità degli impianti stazioni radio base, sulla spinta delle esigenze di tutela della salute umana (il c.d. principio di precauzione) e di interconnessione continua (da cui il nuovo invocato diritto di “disconnettersi”), traccia (segna) il confine sempre più elastico tra “merito” e “legittimità”, dove la “buona sana amministrazione”, ex art. 81 e 97 Cost., non può ostacolare il progresso delle comunicazioni, già obiettivo PNRR, assunto a prevalente “interesse pubblico”, graduando il bilanciamento di poteri (offset), tra principi di cautela e prudenza e libertà economica, concorrenza e mercato.

La semplificazione della procedura autorizzativa, il contingentamento dei termini di conclusione del procedimento, il silenzio – assenso, la modulistica specifica, riscrivono le relazioni tra PA e operatori economici (servizi digitali – ITC), dove l’interesse concreto, affidato alla prima, non può confrontarsi con il secondo se non basandosi su motivazioni puntuali, su “verificazioni peritali” capaci di dimostrare (al giudice) il miglior perseguimento dell’interesse pubblico, limitando o inibendo aree dal posizionamento di antenne, tralicci, ripetitori e altre infrastrutture.

Il disegno complessivo non arretra, e non può arretrare l’invasività e pervasività della tecnologia, macchine “intelligenti” che sostituiscono progressivamente la dimensione tradizionale percepita nella cura dell’individuo e della Comunità (il noto “brocardo” «il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo», comma 2, dell’art. 3 del TUEL)[58]: «Ne consegue che non è vero progresso ciò che accresce il benessere di alcuni degradando gli ecosistemi, scaricando costi sulle comunità più vulnerabili o pregiudicando le condizioni di vita di chi verrà dopo di noi… Affidare, nei fatti, a un algoritmo il potere di selezionare chi merita e chi no, senza che nessuno si assuma più il peso della decisione, significa affidargli il compito di ridefinire i confini delle possibilità umane»[59].

L’esercizio della “discrezionalità amministrativa” rimessa a principi di tecno – legalità, un nuovo paradigma sempre più asservito (precognitivo) ai dettami dell’economia e del profitto (quella del digitale, del tracciamento, del QR code, del green pass), dove il singolo arretra, la coesione sociale si disperde, demandando alle macchine il proprio sapere (cogitare), in nome di un nuovo (ri)umanesimo tecnologico (“transumanesimo” e “postumanesimo”), nuovi canoni di produttività ed efficienza, in espansione sempre più rapida, dove il diritto, legato inevitabilmente a sistemi democratici di rappresentanza (anche questi in crisi di astensione), accede a tempi diversi, più lunghi e/o ancor più opachi[60].

Da una specola rimane poco della concezione antropocentrica del procedimento amministrativo se affidiamo senza costrizione (come per le punture tarocco del siero “salvifico” anti – Covid) una delega in bianco all’elaborazione del processo valutativo ai sistemi di IA nell’esercizio della funzione amministrativa, in contraddizione non apparente con il principio del “giusto procedimento”[61].

Al cospetto di questa virtute, il posizionamento degli impianti di SRB impegnano le PA a districarsi su regole selettive non amministrative ma tecniche (di frequenze, di campionature, di inquinamento, di salute, etc.), ed il GA su queste (prassi, protocolli, standard) valuta la legittimità.

La sentenza, in commento, nella sua clarĭtas conferma il giudizio del primo giudice: il potere è stato esercitato senza il rispetto delle regole giuridiche (quelle basiche del procedimento), né l’Amministrazione ha risposto con regole tecniche (quelle dei dati e dei tracciamenti), quest’ultime capaci di sovvertire le prime, diventando esse stesse diritto (ius), senza l’anima dell’umano, lontano dai tradizionali diritti di habeas corpus.

15. Perla

Per non perdere la filigrana del nostro futuro (fidēs) a fronte del nuovo che avanza: «sunt certi denique fines, quos ultra citraque nequit consistere rectum», ai più noto come «est modus in rebus»[62].

(La redazione del presente articolo non ha richiesto l’ausilio di strumenti di intelligenza artificiale generativa. Le opinioni di cui al presente contributo sono espresse dall’Autore a titolo personale; esse non impegnano le Amministrazioni di appartenenza, né quest’ultime quali Istituzione).

 

Maurizio Maria LUCCA, Segretario Generale Enti Locali e Development Manager

Le opinioni di cui al presente contributo sono espresse dall’Autore a titolo personale; esse non impegnano l’Ufficio studi della Giustizia amministrativa, né quest’ultima quale Istituzione.

(Pubblicato, giustizia-amministrativa.it, 2 luglio 2026)

[1] La decisione comunale di apporre divieti specifici e circoscritti per evitare l’installazione di infrastrutture tecnologiche nelle immediate vicinanze di beni storico-culturali è legittima, non pregiudica lo sviluppo delle reti di comunicazione e rientra nelle competenze del Comune, Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 2026, n. 1442. Il favor assicurato alla diffusione dell’infrastruttura a rete della comunicazione elettronica, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti ai Comuni, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi differenziati, come quello naturalistico – ambientale, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione, Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 8242/2019, né tantomeno consente la compressione di interessi paesaggistici presidiati da idonei vincoli, Cons. Stato, sez. VI, 6 novembre 2020, n. 6840.

[2] Le disposizioni del Codice sono state adottate dallo Stato, nell’esercizio della propria competenza legislativa esclusiva (in materia di ordinamento civile, coordinamento informativo statistico e informatico, tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente), nonché della potestà di fissare, a norma dell’art. 117, terzo comma, Cost., i principi fondamentali nelle materie ripartite, di cui all’ordinamento della comunicazione, alla tutela della salute (per i profili inerenti alla protezione dall’inquinamento elettromagnetico) e al governo del territorio (per ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività), cfr. Corte cost., sentenza n. 307 del 2003. La definizione delle tecnologie concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono la rete delle infrastrutture di comunicazione elettronica, è riservata allo Stato, in forza di quanto disposto dalla legge n. 36 del 2001 e dal d.lgs. n. 259 del 2003, Corte cost., 28 dicembre 2006, n. 450.

[3] Siamo in presenza di un’autorizzazione con procedura semplificata, ove l’Amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli previsti tassativamente nel modello dell’allegato 13, attese le finalità acceleratorie del procedimento e l’esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune, TAR Campania, Napoli, sez. VII, 21 aprile 2023, n. 2450; idem TAR Marche Ancona, sez. I, 12 dicembre 2022, n. 741.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2026, n. 3791.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 maggio 2026, n. 4025.

[6] Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 2025, n. 3325

[7] Risulta illegittima – e va pertanto disapplicata – la disposizione del piano comunale di organizzazione degli impianti di teleradiocomunicazione che fissi un limite massimo di potenza per singolo impianto, poiché il nuovo testo dell’art. 8, comma 6, legge n. 36/2001 esclude espressamente che i Comuni possano incidere, anche in via indiretta, sui limiti di esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati alla competenza statale, Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2026, n. 2291. La legge 22 febbraio 2001, n. 36, ha dato una cesellatura generale alla normativa in materia di determinazione dei limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, riservando la potestà primaria allo Stato che può essere considerata esclusiva proprio per «assicurare la tutela della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli effetti dell’esposizione a determinati livelli di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici ai sensi e nel rispetto dell’articolo 32 della Costituzione», determinando in modo evidente che è lo Stato competente all’individuazione delle tecniche di misurazione e di rilevamento dell’inquinamento elettromagnetico (ex articolo 4, della Legge n. 36/2001), mentre le Regioni «adeguano la propria legislazione ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e, limitatamente alla definizione dì cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), numero 2), agli obiettivi di qualità previsti dai decreti di cui al comma 2 del presente articolo», non potendo incidere validamente su tali determinazioni (se non nei limiti imposti dallo Stato). Tale competenza viene riservata allo Stato in relazione ad una funzione di tutela minima da assicurare su tutto il territorio nazionale, evitando che singole normative regionali possano introdurre deroghe non conformi alla disciplina nazionale (di esecuzione della normativa Comunitaria). Già dalle prime applicazioni giurisprudenziali si è potuto saggiare l’applicazione della disciplina ai casi concreti, ed evidenziare un costante orientamento giurisprudenziale teso a cassare le discipline regionali (e comunali) contrastanti con tali principi normativi, censurando l’individuazione di limiti di esposizione e modelli di misurazione non conformi con la disciplina statale, al punto di disapplicare la normativa regionale non allineata a tale indirizzo interpretativo, LUCCA, Potestà statali in materia di determinazione dei campi elettromagnetici, L’ufficio Tecnico, 2005, n. 11.

[8] La tutela della popolazione e in particolare dei soggetti “fragili” è assicurata dal rispetto dei limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dalla normativa statale, accertabile tramite il parere dell’Autorità tecnica competente. TAR Marche, sez. II, 19 marzo 2026, n. 351.

[9] Cons. Stato, sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 206.

[10] TAR Puglia, Bari, sez. III, 18 giugno 2021, n.1049; TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 12 giugno 2018, n. 6568; Cons. Stato, sez. VI, 23 gennaio 2018, n. 444; 1° agosto 2017, n. 3853; sez. III, 5 maggio 2017, n. 2073.

[11] Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2026, n. 2869.

[12] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 20 marzo 2026, n. 174.

[13] Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2024, n. 1200.

[14] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 14 novembre 2023, n. 6244; sez. III, 26 febbraio 2019, n.1326; 10 settembre 2018, n. 5311; 17 novembre 2015, n. 5257.

[15] L’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria implica che le medesime non siano avulse dall’insediamento abitativo, ma debbano porsi al servizio dello stesso, Cons. Stato, sez. VI, 17 luglio 2008, n. 3594.

[16] Con riferimento al vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di rispetto cimiteriale si ritiene non applicabile alla costruzione di stazioni radio base, Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 10298/2023; ord. 24 febbraio 2010, n. 877.

[17] Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 2055/2010; 29 maggio 2006, n. 3243; 7 giugno 2006, n. 3425 e 21 aprile 2008, n. 1767.

[18] Cons. Stato, sez. VI, 13 marzo 2023, n. 2621.

[19] Cons. Stato, sez. VI, 11 gennaio 2021, n. 374.

[20] Cons. Stato, sez. VI, 16 aprile 2025, 3325.

[21] Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2026, n. 3400.

[22] Anche il rilascio dell’autorizzazione non è subordinato al nulla osta del Genio Civile, che va ottenuto prima dell’inizio dei lavori, dando atto che non risulta di fatto contemplata fra i documenti che devono essere tassativamente allegati all’istanza/comunicazione, TAR Sicilia, Catania, sez. I, 2 settembre2025, n. 2556 e 20 febbraio 2025, n. 675; TAR Puglia, Bari, sez. II, 21 settembre 2024, n. 989; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 5 agosto 2022, n. 5301.

[23] La richiesta di integrazione istruttoria è idonea a interrompere il termine di conclusione del procedimento solo se formulata entro il termine previsto dalla disciplina speciale che è perentorio, Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2026, n. 1272.

[24] Cons. Stato, sez. VI, 21 novembre 2022, n. 10228.

[25] Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878.

[26] Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 2026, n. 3446.

[27] Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 2024, n. 2082.

[28] Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2023, n. 9265

[29] Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2023, n. 10298.

[30] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2020, n. 5779; 4 giugno 2019, n. 3747; 30 ottobre 2018, n. 6175; 12 gennaio 2017, n. 51.

[31] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 novembre 2018, n. 6764; sez. VI, 12 luglio 2019, n. 4917.

[32] Cons. Stato, sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10265.

[33] TAR Lazio, Roma, sez. I ter, 10 marzo 2026, n. 4481.

[34] TAR Toscana, sez. II, 27 febbraio 2026, n. 424.

[35] TAR Lazio, Roma, sez. I, 24 aprile 2025, n. 8030.

[36] La legittimità di un provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato ad istanza di parte, deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente al momento della sua adozione, a nulla rilevando che la pregressa disciplina fosse differente, stante l’esigenza di rispettare la diversa valutazione degli interessi pubblici espressa dallo ius superveniens, TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 4 marzo 2025, n. 501; Cons. Stato, sez. VI, 26 maggio 2022, n. 4223; sez. II, 8 marzo 2021, n. 1908; sez. V, 14 agosto 2020, n. 5038; sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768; sez. VI, 15 settembre 2011, n. 5154; sez. VII, 2 febbraio 2022, n. 741; sez. V, 16 aprile 2019, n. 2498.

[37] In presenza di un parere positivo di ARPA, che attesta il rispetto dei limiti fissati dalla legge, il Comune non ha competenza per introdurre ulteriori valutazioni di questo tipo e non può invocare il principio di precauzione in modo autonomo; non può neanche invocare altri limiti di esposizione elettromagnetica, Cons. Stato, sez. VI, 5 maggio 2026, n. 3527.

[38] TAR Piemonte, sez. I, 17 giugno 2026, n. 1412; TAR Roma, Lazio, sez. II, 5 novembre 2025, n. 19535.

[39] L’integrazione della motivazione in sede giudiziale nel processo amministrativo è ammissibile solo se avviene attraverso gli atti del procedimento o con un provvedimento autonomo di convalida, utilizzando elementi univoci e sufficienti presenti negli atti istruttori; al contrario, è inammissibile un’integrazione postuma della motivazione tramite atti processuali o scritti difensivi, TAR Valle D’Aosta, sez. Unica, 4 maggio 2026, n. 28; TAR Toscana, sez. II, 25 giugno 2025, n. 1201.

[40] Si tratta dell’esercizio della discrezionalità tecnica con valutazioni «mediante il ricorso a cognizioni tecniche e scientifiche di carattere specialistico», CHIEPPA – GIOVAGNOLI, Manuale breve diritto amministrativo, Milano, 2009, pag. 283. Va distinto l’accertamento tecnico, ossia dati che possono essere acquisiti in modo certo e indubbio, dalla discrezionalità tecnica, sempre opinabile per il risultato non necessariamente univoco, essendo fondato su regole tecniche e scientifiche che non sono scienze esatte, «per l’inevitabile soggettività dell’esito», CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2016, pag. 1195. Si riferisce ad «un momento conoscitivo e implica solo un giudizio non scelta, non volontà che possono giungere in un momento successivo», SANTISE, Coordinate ermeneutiche di diritto amministrativo, 2016, Torino pag. 315.

[41] TRGA, sez. Autonoma Bolzano, 15 giugno 2026, n. 131.

[42] Le piattaforme telematiche garantiscono la piena tracciabilità dei dati immessi in procedura e della tempistica del relativo trattamento, e di fatto rendono conoscibili tutte le fasi della gara e tutti gli atti che in essa sono confluiti, con piena garanzia di immodificabilità, segretezza e inviolabilità delle offerte, TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 30 gennaio 2026, n. 301.

[43] La Consip, centrale di acquisto nazionale interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), nel nuovo Piano Gare annuale – in attuazione del Piano Industriale 2026 – 29, tra i diversi obiettivi, «vuole favorire le amministrazioni nell’efficace programmazione delle attività e le imprese in una risposta pronta e organizzata ai fabbisogni della PA su: Digitalizzazione – Intelligenza artificiale, Cybersecurity, Software on premise e in cloud, Infrastrutture e reti, Comunicazione e connettività», consip.it, 16 febbraio 2026.

[44] Il recente Codice dei contratti pubblici, con l’art. 30, conferma questa impostazione, esprimendo, altresì, una chiara preferenza per gli algoritmi open source rispetto a quelli proprietari e, in ogni caso, assicurando la disponibilità del codice sorgente, prevedendo inoltre che, nei casi di decisione algoritmica, la motivazione del provvedimento finale deve richiamare il codice sorgente e il modello matematico impiegati, salva la possibilità per l’interessato di esercitare il diritto d’accesso documentale a tali “documenti” ed anche al data set, Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 2026, n. 4502.

[45] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. III bis, 2 febbraio 2026, n. 1895; TAR Sicilia, Catania, sez. III, 22 aprile 2026, n. 1157.

[46] Il modello del carcere dove i detenuti pensano di essere continuamente osservati da chi opera all’interno della torre di controllo, anche quando nessuno gli osserva, inducendo gli individui ad autodisciplinarsi, FOUCAULT, Sorvegliare e punire, Torino, 2013, pag. 193.

[47] La massiva raccolta di dati, non del tutto necessari o funzionali all’istruttoria amministrativa o al fascicolo digitale, ma presenti in questa profilazione, «non impatta solo sugli interessi privati del singolo, ma comporta pericoli anche assai più ampi: immaginandola, come è, effettuata su tutta la platea dei soggetti di una collettività, comporta anche un rischio, addirittura, per la tenuta dello Stato democratico. Un uso indiscriminato e non sorvegliato di tali strumenti da parte del Potere può facilmente degenerare in un sostanziale regime autoritario e liberticida dal volto tech friendly. Più in generale, insomma, sono in gioco anche interessi pubblici, che impingono nel diritto costituzionale, che trascendono quelli privati», coltivando interessi ben superiori, minando i singoli e collettive libertà, MARCHESELLI, Grande Fratello vs Temptation Island: da Italgomme alla tutela dell’infosfera privata, fisco, ipsoa.it, 19 giugno 2026.

[48] Nuove fabbricerie di norme che vincolano, costringendo tutti, «hanno una «forza» perché sono l’espressione di un’autorità, che può imporsi e farsi ubbidire», ITALIA, La forza ed il ritmo delle leggi, Milano, 2011, pag. 4.

[49] Simile al dolore di ULISSE nell’ottava bolgia dell’inferno dantesco, in peccato di ambizione, un deficit permanente, uno smarrimento «cognitivo ed emotivo, legato alla consapevolezza della trasgressione e della hybris. La pena si rinnova senza tregua, configurando una condizione analoga al dolore cronico reiterato, in cui trauma somatico e colpa etica si fondano… la sofferenza nasce dalla consapevolezza della trasgressione dei confini imposti alla condizione umana, accompagnata da colpa e rimpianto per le conseguenze delle proprie scelte… una spinta alla conoscenza priva di freni etici. In chiave contemporanea, incarna il rischio della ricerca senza etica e del rifiuto della vulnerabilità: è lo scienziato che persegue il nuovo ignorando conseguenze e limiti, che nega vecchiaia e morte, cercando conoscenza per elevarsi a dio», MANDOLITI, Quando la poesia cura. Leggere l’Inferno con gli occhi della medicina, Roma, 2026, pagg. 123 ss.

[50] La presenza di regole nell’esercizio del potere pubblico «ha rappresentato un fondamentale punto di svolta nell’ambito del processo di «civilizzazione» dei rapporti tra pubbliche amministrazioni e cittadini… Accanto ad una funzione di «democratizzazione dell’attività amministrativa, il procedimento esplica una duplice finalità: organizzativa e garantistica», SANDULLI, Funzione e nozione di procedimento amministrativo, in Diritto Amministrativo Generale, a cura CASSESE, Tomo II, Milano, 2023, pagg. 1036 e 1037.

[51] Potrebbe risolvere, rispetto al passato, le riforme della PA già da inizio secolo, quello precedente, «le piccole riforme che si possono fare subito… un riesame delle procedure, per eliminare fasi inutili e rendere le decisioni più sollecite», MELIS, Fare lo Stato per fare gli italiani. Ricerche di storia delle istituzioni dall’Italia unita, Bologna, 2014, pag. 293.

[52] È stato osservato che uno dei rischi (gli altri, la mancata trasparenza e un linguaggio neutro) dell’“algoritmocrazia normativa” sia collegato alla deresponsabilizzazione del legislatore, dovuta all’opacità dei sistemi di IA, che tende «a produrre una forma di “schermatura” della responsabilità decisionale: il funzionario o il giudice che si limita a convalidare l’output algoritmico può invocare la “neutralità” del sistema per sottrarsi alla critica politica e giuridica. Questo rischio è esponenzialmente amplificato quando il meccanismo si applica alla produzione normativa, che per sua natura e — o dovrebbe essere — il risultato di un processo deliberativo trasparente e politicamente orientato», IASELLI, Algoritmocrazia e produzione normativa: quando l’intelligenza artificiale scrive la legge, Revista de Ciencia de la Legislación, 1° maggio 2026, n. 19.

[53] Prima, il MI, con la Circolare n. 76 del 13 ottobre 2025, Regolamento (UE) 2019/1157 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019 sul rafforzamento della sicurezza delle carte d’identità dei cittadini dell’Unione e dei titoli di soggiorno rilasciati ai cittadini dell’Unione e ai loro familiari che esercitano il diritto di libera circolazione. Scadenza delle carte d’identità rilasciate su modello cartaceo, disponeva che a partire dal 3 agosto 2026 la versione cartacea della carta di identità cesserà di essere valida sia in Italia sia nei Paesi dell’Unione Europea, indipendentemente dalla data di scadenza riportata sul retro: il Governo, nella riunione del 16 giugno 2026, ha stabilito che le carte d’identità cartacee non ancora scadute mantengano la propria validità fino alla naturale scadenza, anche oltre il termine del 3 agosto 2026, Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 178, governo.it, 16 giugno 2026.

[54] La risposta di LAIMA, ai tumulti degli abitanti di Gerusalemme a fronte dei lavori di pubblica utilità (acquedotto) intrapresi da PILATO, FRANCE, Il procuratore della Giudea, traduzione e nota SCIASCIA, Palermo, 2025, pag. 22.

[55] In tal senso, il Consiglio di Stato ha affermato che l’utilizzo di procedure algoritmiche è legittimo solo se l’Amministrazione conserva un effettivo potere di controllo e di imputazione della decisione, restando esclusa l’adozione di determinazioni amministrative basate su meccanismi caratterizzate dalla mera automazione, Cons. Stato, sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472; sez. VI 8 aprile 2019, n. 2270. Invero, secondo l’opinione dottrinale prevalente, l’intervento umano potrebbe essere limitato anche solo alla fase della decisione preliminare circa l’utilizzo della procedura automatizzata, l’unico obbligo del deployer – ossia del soggetto, pubblico o privato, che utilizza sistemi di IA – essendo quello (previsto ad esempio dall’art. 86 del Regolamento dell’U.E. n. 1689/2024 e dall’art. 30 del d.lgs. n. 36/2023) di fornire a chiunque sia interessato «spiegazioni chiare e significative sul ruolo del sistema di IA nella procedura decisionale e sui principali elementi della decisione adottata». Pertanto, allo stato attuale dell’arte, e a seconda della tipologia di procedimento che viene in rilievo, in alcuni casi la PA potrebbe garantire la c.d. riserva di umanità anche adottando solo la decisione preliminare in merito all’utilizzo di una procedura basta sull’IA (e dovendo nel prosieguo verificare solo il corretto funzionamento del sistema, oltre, come detto, a rendere le dovute spiegazioni a chiunque sia interessato), TAR Marche, sez. I, 1° giugno 2026, n. 758. Vedi, GALLONE, Riserva di umanità, intelligenza artificiale e funzione giurisdizionale alla luce dell’IA, giustizia-amministrativa.it, 2024.

[56] In effetti, a livello comunitario non è conosciuta la categoria della “discrezionalità amministrativa”, ma quella della discrezionalità “tecnica”, «la cui ampiezza è rapportata alla complessità della situazione da accertare o valutare e al “grado di astrazione o di apertura della nozione giuridica”», proiettato al risultato finale dell’intero procedimento (vedi, “super principi” del d.lgs. n. 36/2023) dove la «buona amministrazione, per l’effetto, è sempre più definita e valutata in applicazione di principi di natura teleologica, che debbono però prestarsi a un sindacato di legittimità, quale anima di un diritto calcolabile, secondo l’impronta weberiana. Ciò non comporta, tuttavia, una completa elisione del merito insindacabile della scelta amministrativa, ma la sua “sana sopravvivenza” richiede un serio rafforzamento della capacità amministrativa e un recupero di fiducia nella pubblica amministrazione come potere, nel rispetto del dettato costituzionale» FOÀ, Il nuovo merito amministrativo, Torino, 2025, pagg. 47 e 57.

[57] Vedi, Corte conti, sez. contr. Emilia – Romagna, deliberazione 11 dicembre 2024 n. 135/2024/INPR, Linee guida riguardanti incarichi di collaborazione, consulenza, studio e ricerca, ai fini dell’adempimento di cui all’art. 1, comma 173 della l. n. 266/2005.

[58] Il Comune «costituisce l’unità elementare dell’organizzazione amministrativa e va configurato come ente esponenziale della comunità residente nel suo territorio… il comune è una formazione naturale», VIRGA, Diritto amministrativo. Amministrazione locale, Volume III, Milano, 1994, pag. 41. All’origine della storia dell’Ordinamento locale, deputato alla cura delle “Città – Stato”, troviamo l’incontro delle corporazioni dei lavoratori (plutocrazia) e del “popolo”, di una nuova classe capitalistica che prende il posto dell’antica nobiltà decaduta, nuovi mercanti, banchieri, cambiatori, professionisti, artigiani, dalla costruzione di nuove arterie di comunicazioni e scambi, nasce il “comune” e «nasce genuinamente come organizzazione politico – giuridica di queste grandi forze economiche», riallacciandosi al «grande risveglio della vita giuridica del sec. XI che ha il suo fatto centrale nella così detta reviviscenza del diritto giustinianeo», CALASSO, Medio evo del diritto, Milano, 2021, pag. 339.

[59] LEONE XIV, Magnifica Humanitas. Sulla custodia della persona umana nel tempo dell’intelligenza artificiale, Lettera enciclica, Capitolo II – III, 84 e 103.

[60] Il riferimento si intravede nella gestione del potere, nella sua intima natura, «ed è un enigma perché non si limita a umiliare i nostri grandi ideali morali, ma rende anche possibile una convivenza pacifica che quegli ideali, per quanto nobili e augusti, non sarebbero, da soli, in grado di realizzare. Il potere è un enigma perché dà e toglie; perché dà sicurezza e toglie libertà; perché difende e soffoca l’istinto di vita che è in noi. Il potere è un enigma perché sul suo volto sono delineati i segni della libertà e della coercizione, della giustizia e dell’opportunità», MENEGHELLI, Gli incantesimi del potere, Padova, 1984, pag. 127. Sul fondamento della forza del diritto, del noto ubi societas ibi ius, molteplici sono le visioni, la dottrina, la natura e l’artificio, ed in questa analisi, «l’uomo di oggi può causare mostruosi genocidi per mancanza di fantasia. Siamo immersi nella tecnica che permette cose moralmente aberranti che noi compiamo da “colpevoli innocenti”… l’industria non produce armi per le guerre ma guerre per le armi (l’offerta crea la domanda). Ha bisogno della guerra per dare uno sbocco ai suoi prodotti, la divisione del mondo in Stati – di dimensioni imperiali – rende il quadro davvero complesso», MONTEDORO, Il diritto della forza e le forze della storia. Libere meditazioni sullo stato nascente di nuove sovranità, giustizia-amministrativa.it, 2025.

[61] La decisione amministrativa non può basarsi unicamente sull’utilizzo di un sistema di IA ma deve consentire che il RUP possa «poter controllare, validare ovvero smentire la decisione stessa – specie se si tiene conto dei rapporti tra tale principio e le disposizioni della legge n. 241/1990 in materia di partecipazione al procedimento», POLIDORI, Procedimento amministrativo e algoritmi, giustizia-amministrativa.it, 2025. L’utilizzo sapiente dell’IA evita un rischio attinente alla c.d. “pigrizia cognitiva”, «che può portare il dipendente ad appiattirsi sulla decisione elaborata dal sistema per evitare le complesse attività di valutazione e/o le difficili scelte che spesso richiede la decisione amministrativa… Ulteriori rischi sono connessi, oltre che all’uso distorto, … il fenomeno della shadow AI, da intendersi come l’uso non ufficiale, da parte di un dipendente di una pubblica amministrazione, di sistemi di IA, in violazione della normativa sull’attività dell’amministrazione di appartenenza o comunque in contrasto con le linee guida adottate in materia dall’amministrazione stessa», MARENA, Algoritmo e discrezionalità amministrativa, giustizia-amministrativa.it, 2026. Vedi, CSM delibera 8 ottobre 2025, Pratica n. 118/VV/2024 – Raccomandazioni sull’uso dell’intelligenza artificiale nell’amministrazione della giustizia, dove si annota che «Il Consiglio si adopererà, pertanto, per impedire la “despazializzazione del giudizio”, ossia la riduzione del processo a mera interazione digitale, riaffermando che la decisione nasce da una relazione viva tra giudice, parti e prove, in un tempo e in uno spazio che ne garantiscano serietà, pubblicità e responsabilità».

[62] ORAZIO, Satire I, 1, vv. 106 – 107.