La sez. II Napoli del TAR Campania, con la sentenza 29 maggio 2025, n. 4106 (estensore Cavallo), conferma la natura del vincolo cimiteriale avente carattere assoluto[1], in relazione alla cura di una molteplicità di interessi pubblici, con la conseguente inedificabilità del suolo, salvo deroghe eccezionali sempre motivabili dalla presenza di un interesse generale, alieno da esigenze dei privati circoscritte a puntuali condizioni elencate dalla legge.

Il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege ed integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici[2].

La fonte

L’art. 338 del Regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie, indica i confini del vincolo cimiteriale, volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione[3], i quali postulano che devono essere costruiti alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato, con un vincolo di inedificabilità per i nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.

Tuttavia, il Consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale (opera il silenzio assenso, «Al fine dell’acquisizione del parere della competente azienda sanitaria locale, previsto dal presente articolo, decorsi inutilmente due mesi dalla richiesta, il parere si ritiene espresso favorevolmente»), la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni:

• risulti accertato per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti;
• l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari;
• per dare esecuzione ad un’opera pubblica (da includere, parchi, giardini, parcheggi pubblici, attrezzature sportive) o all’attuazione di un intervento urbanistico[4], si può procedere alla riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici (da ricomprendere parcheggi privati, locali tecnici e serre): tale riduzione deve essere valutata in concreto e può essere autorizzata soltanto in relazione a specifici interventi di interesse pubblico, non potendosi configurare come obbligo per il Comune, ma solo come facoltà discrezionale[5]..

All’interno della zona di rispetto per gli edifici esistenti sono consentiti:

• interventi di recupero;
• ovvero, interventi funzionali all’utilizzo dell’edificio stesso, tra cui l’ampliamento nella percentuale massima del 10 per cento;
• cambi di destinazione d’uso, oltre a quelli di recupero/manutenzione/restauro/ristrutturazione previsti dalla legge.

Fatto

Un privato impugna la destinazione urbanistica assegnata da un Piano urbanistico comunale che sottopone a vincolo cimiteriale i beni di sua proprietà, inseriti nella fascia di rispetto cimiteriale di metri 200 dal muro di confine del Cimitero del Comune (confinante).

La decisione

Nel rigettare il ricorso viene richiamato il costante orientamento sul vincolo cimiteriale:

• non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo;
• presenta una situazione di inedificabilità suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e, comunque, solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338 comma 5, del RD n. 1265/1934;
• ammette la facoltà di interventi attivabili da singoli proprietari per recupero o cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti, mentre resta attivabile nel solo interesse pubblico — come valutato dal legislatore nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della riduzione — la procedura di riduzione della fascia inedificabile[6].

La natura del vincolo è dettata dalla normativa nazionale a tutela di superiori interessi pubblici, che non possono essere elusi dalla regolamentazione sotto ordinata, di carattere amministrativo e locale.

La sentenza rileva, altresì, la piena legittimità del Comune di recepire fasce di rispetto nei limiti previsti dalla legge, anche allineandosi con quella di altri Comuni confinanti (il riferimento per le distanze è il muro di cinta e non dal centro), escludendo che possa recepire indicazioni dei privati nell’aumentare o diminuire l’allargamento della fascia esistente, quando si pongono al di fuori del dettato normativo e siano esclusivamente di carattere personale (interessi sempre recessivi rispetto alla cura dell’interesse pubblico); di converso negare quelli rientranti in esso, non avendo margini di discrezionalità[7].

Il vincolo cimiteriale limita, pertanto, gli interventi edificatori con una interpretazione restrittiva della norma che non può essere estensibile a fattispecie non codificata[8].

[1] Vincolo d’indole conformativa, sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti, Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2007, n. 1185.

[2] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 20 luglio 2021, n. 5458; sez. VI, 6 dicembre 2023, n. 10540; 23 agosto 2023, n. 7921; 24 aprile 2023, n. 4118; sez. VII, 30 ottobre 2023, n. 9302.

[3] Il vincolo riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale, in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo, quali le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi, TAR Campania, Salerno, sez. II, 7 febbraio 2025, n. 261. L’Amministrazione nel rigettare un’istanza di condono, non è tenuta a motivare in ordine alle concrete caratteristiche del manufatto realizzato e alla sua idoneità a pregiudicare gli interessi pubblici sottesi all’imposizione del vincolo cimiteriale, essendo sufficiente il rilievo circa l’avvenuta realizzazione dell’intervento edilizio in zona sottoposta fascia di rispetto cimiteriale e, quindi, in zona gravata da vincolo comportante inedificabilità assoluta, Cons. Stato, sez. VI, 10 aprile 2020, n. 2370.

[4] Anche interventi di privati purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, valutazione demandata all’Azienda sanitaria locale competente, Cons. Stato, sez. IV, 23 aprile 2025, n. 3507.

[5] TAR Lombardia, Milano, sez. II, 17 marzo 2025, n. 892; TAR Puglia, Bari, sez. II, 7 febbraio 2025, n. 175.

[6] Cons. Stato, sez. IV, 6 ottobre 2017, n. 4656.

[7] La rimozione del vincolo cimiteriale è ammissibile solo in ipotesi eccezionali, prevalendo comunque un interesse pubblico e in presenza delle condizioni specificate dal comma 5 dell’art. 338 del TULS: la destinazione data dal proprietario al fabbricato non rappresenta circostanza eccezionale giustificativa della deroga, Cons. giust. amm. Sicilia, 5 novembre 2024, n. 876.

[8] LUCCA, Il vincolo cimiteriale limita inesorabilmente lo sviluppo urbano, segretaricomunalivighenzi.it, 2 gennaio 2019, ove si chiarisce che la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, quinto comma TU Leggi sanitarie, Cons. Stato, sez. VI, 15 ottobre 2018, n. 5911; sez. IV, 1° aprile 2025, n. 2724.