La sez. II del Consiglio di Stato, con la sentenza 23 giugno 2025, n. 5423, affronta una serie di tematiche attinenti alla realizzazione di un intervento con SCIA (ex art. 19 della legge n. 241/1990)[1], individuando la natura del diritto di veduta distinto da quello della visuale, le segnalazioni/denuncia del privato e l’obbligo di provvedere, dove in presenza di un presunto abuso edilizio l’Amministrazione non può limitarsi ad escludere l’annullamento d’ufficio (quale attitudine discrezionale incoercibile dal giudice) o rimanere inerte ma dovrà – in ogni caso – rendere conto delle proprie decisioni, motivando le eventuali ragioni dell’assenza di difformità dell’intervento del privato rispetto ai presupposti/requisiti di legge, appurando, conseguentemente, la regolarità dell’intervento, diversamente provvedere alla rimozione dell’atto (del privato)[2].

Fatto

La vicenda alquanto complessa, riguarda la legittimità di una sopraelevazione (recupero di un sottotetto) di un edificio di confine (avvenuta con SCIA), dove si lamenta l’erroneità dell’altezza e la lesione del diritto di veduta/panorama[3].

In primo grado il ricorso viene accolto.

Seguono due distinti appelli del privato e del Comune, rilevando, tra l’altro, l’assenza di una servitù di veduta, di una legittimazione del confinante, della tardività del ricorso, della mancanza di un obbligo di autotutela su istanza del privato.

Al di là dell’esito dell’appello (unificato e accolto), risultano di primario interesse le diverse questioni affrontate, indicando soluzioni operative e arresti giurisprudenziali consolidati.

La vicinitas

Il Collegio annota che la mera vicinitas non assorbe in sé tutte le condizioni dell’azione[4], tuttavia, non si può non rilevare un collegamento diretto con la titolarità di posizioni di diritto soggettivo dominicale del confinante, il quale può ritenere che l’intervento edilizio sia contro contra legem, con il conseguente deprezzamento dell’immobile di proprietà (contiguo), ovvero con la compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata, con piena legittimazione a non vedersi ridurre i propri diritti, da comprendere la diminuzione di aria, luce, visuale (veduta) o panorama (ancorché esulanti dai limiti di tutela del diritto dominicale)[5].

L’approdo comporta che la vicinitas, ossia la prossimità fisica dell’immobile della parte ricorrente rispetto a quello oggetto della controversia, costituisce condizione della legittimazione al ricorso in materia edilizia: tutto ciò indipendentemente dalla configurazione del danno, specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio contestato; pregiudizio che può essere evinto dalle allegazioni presenti nel ricorso e potrà essere precisato e comprovato durante il processo, rispondendo ai rilievi sollevati dalle controparti o dal giudice[6].

Il diritto al panorama

Altro profilo di legittimazione va ad essere assolto dal c.d. diritto al panorama.

Un diritto che si presenta distinto e ulteriore rispetto a quello di veduta[7], che si collega alla posizione di vantaggio connessa al godimento del panorama, può essere oggetto di costituzione di servitù, la cui utilità per il fondo dominante consiste nella possibilità di godere della particolare amenità del paesaggio e della visuale che si attinge dal fondo c.d. dominante; ma come tutte le servitù, si legge nella sentenza, essa è sottoposta alle regole generali sulla tipicità dei modi di acquisto, non essendo insita nella proprietà del fondo che ne beneficia nei fatti.

Infatti, la visuale panoramica, anche se priva come tale di una protezione giuridica in via diretta (come avverrebbe laddove fosse possibile riconoscerla quale oggetto del diritto di proprietà, oltre i limiti riconosciuti dal codice civile), in quanto capace di incidere sulla fruibilità dell’immobile e, quindi, sul suo valore economico, ove compromessa può, in concreto, integrare i presupposti di quel pregiudizio che si ritiene idoneo a configurare l’interesse a ricorrere (nel senso della presenza di un pregiudizio al diritto dominicale leso, e, dunque, da risarcire in presenza di un illecito edilizio dovuto all’illegittimo esercizio del potere).

In dipendenza di ciò, il panorama, anche in base alla giurisprudenza civilistica, costituisce un valore aggiunto ad un immobile, che ne incrementa la quotazione di mercato e che corrisponde ad un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico, la sua lesione, derivante dalla sopraelevazione o costruzione illegittima di un fabbricato vicino, determina un danno ingiusto da risarcire[8].

L’insieme conduce ad una compiuta soluzione: in materia di edilizia ed urbanistica, deve ritenersi che, con specifico riferimento al caso in cui, a seguito del rilascio, da parte del Comune, di un atto di assenso edificatorio o altro titolo legittimante del privato, si determini una riduzione del panorama in danno del confinante con l’area interessata dall’intervento edilizio, tale circostanza non integri automaticamente il requisito dell’interesse al ricorrere, radicando di regola un interesse di mero fatto non azionabile in giudizio, a meno che la visuale panoramica non assuma valore economico (come nel caso di specie), il che però va specificamente dimostrato[9].

Con riferimento al danno da perdita di panorama, di visuale, di luce, di riservatezza, di maggior carico urbanistico il semplice asserito pregiudizio (asserita riduzione del panorama, di luce, di veduta, ecc.) dovuto a intervento edilizio su fondo vicino, ma non supportato dalla prova di tale pregiudizio economico subito dal bene, non è per definizione sufficiente a radicare un effettivo interesse qualificato al ricorso, accedendo piuttosto ad una sorta di inammissibile controllo a tutela di un interesse di mero fatto[10].

L’autotutela

A fronte di una SCIA (strumento di semplificazione e accelerazione)[11], la PA può esercitare un potere di controllo che non va ad incidere su un precedente provvedimento amministrativo, connotandosi come procedimento di primo e non di secondo grado, in presenza della comparazione di diversi interessi che possono sfociare all’annullamento d’ufficio.

È noto che il potere di autotutela (in generale) è ampiamente discrezionale nell’apprezzamento dell’interesse pubblico che può imporre l’esercizio e, pertanto, non coercibile, al punto che la PA non ha neanche l’obbligo di rispondere a eventuali istanze con cui il privato ne solleciti l’esercizio[12].

Tuttavia, nel caso di cui all’art. 19, comma 4, della legge n. 241/1990, annota il Giudice di seconde cure, si ritiene invece che tale obbligo di attivazione sussista: una doverosità riscontrabile dalla diversa formulazione dell’art. 21 novies rispetto all’art. 19, comma 4, della legge n. 241/1990, che un dovere a carico dell’Amministrazione, ovvero «adotta comunque» non già semplicemente «può adottare», i provvedimenti repressivi o conformativi, sempre che ricorrano le “condizioni” per l’autotutela[13].

In altre parole, gli strumenti di controllo tardivo sulle SCIA, sollecitati da un soggetto terzo, obbligano l’Amministrazione a iniziare e concludere il relativo procedimento con un provvedimento espresso, data la peculiare formulazione del comma 6 ter, dell’art. 19, della legge n. 241/1990: la disposizione è intesa a garantire una tutela effettiva del ricorso del terzo e dei principi costituzionali inerenti all’azione amministrativa[14].

Si riconferma una regola di legalità, secondo la quale in presenza di una SCIA, scaduti i termini di controllo ordinari, qualora l’Amministrazione riscontri delle irregolarità non ha margini di valutazione ma deve procedere con l’annullamento d’ufficio, un’azione vincolata e non discrezionale ai requisiti della norma generale, mentre quando non intenda dare corso al potere demolitorio dovrà motivarne le ragioni, sussistendo un obbligo di agire (di natura formale non ritraibile), dove l’inerzia costituisce inadempimento censurabile dal GA.

In definitiva, il privato che intenda contrastare l’attività oggetto di SCIA deve sollecitare in via amministrativa l’intervento repressivo del Comune e, in caso di mancata risposta di quest’ultimo, a ricorrere in sede giurisdizionale avverso il silenzio dallo stesso serbato: l’unico strumento di reazione processuale spettante al terzo in virtù della nuova disposizione è l’azione avverso il silenzio, rendendo la norma (del cit. comma 6 ter) portata non interpretativa, ma innovativa, e soprattutto – disciplinando la tipologia dei mezzi di tutela a disposizione del terzo – ha natura sostanziale e non già processuale[15].

Controlli in sede di rilascio del titolo

Pare giusto riferire che in sede di rilascio del titolo abilitativo edilizio, il Comune non può esimersi dal verificare il rispetto, da parte dell’istante, dei limiti privatistici sull’intervento proposto, ciò tuttavia vale solo nel caso in cui tali limiti siano realmente conosciuti o immediatamente conoscibili e/o non contestati, di modo che il controllo da parte del Comune si traduca in una mera presa d’atto, senza necessità di procedere a un’accurata e approfondita disamina dei rapporti tra privati[16].

In effetti, il Comune qualora sorgano dubbi sulla titolarità del diritto a fronte di evidenti contestazioni dovrà verificare nel concreto la legittimazione (secondo un criterio di prudenza) non potendo limitarsi a rilasciare il titolo “salvo diritti di terzi”, concorrendo, con tale comportamento negligente, a rendere l’azione illegittima, potenziale fonte di pregiudizio in danno del privato (e, quindi, con inevitabile responsabilità risarcitoria).

I riscontri alle richieste di chiarimenti

Con riferimento all’obbligo di dare riscontro alle segnalazioni dei privati (la categoria dei c.d. “atti di cortesia”, di creazione pretoria), in ossequio al principio di leale collaborazione (ex comma 2 bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990), non si può affermare che qualora si richiedano dei chiarimenti sulle scelte già adottate, questo possa ledere la posizione giuridica soggettiva del privato e come tali non sono suscettibili di impugnazione.

Tali “risposta di cortesia”, come nel caso in cui l’Amministrazione decida di rendere il privato edotto della volontà di non accedere alla sua istanza di rimeditare un provvedimento sfavorevole, esplicitandone o meno le ragioni, e senza che vi siano una nuova istruttoria ed una nuova ed autonoma valutazione, non costituiscono l’esercizio di un autonomo potere provvedimentale (confermando una incoercibilità del potere di autotutela): tutti aspetti che si differenziano dalle segnalazione di un abuso edilizio mediante SCIA.

Sotto questo ultimo profilo, come già esposto, viene ritenuto configurabile il silenzio – inadempimento anche nelle ipotesi di inerzia dell’Amministrazione a fronte dell’invito all’esercizio di poteri repressivi di abusi edilizi da parte del privato confinante (controinteressato titolare di un interesse pretensivo, ex comma 6 ter dell’art. 19 della legge n. 241/1990), senza che tuttavia ne consegua anche un obbligo di riscontro, a maggior ragione laddove il Comune non si determini in senso ripristinatorio, laddove, ad esempio, degli ipotizzati abusi non ravvisi gli estremi.

Nel caso di specie, l’atto impugnato non è espressivo di autotutela, ma, al contrario, ne costituisce il diniego mancando la illegittimità dell’atto sottostante.

Rigetto dell’autotutela

Sul rigetto di autotutela, ovvero la ritenuta correttezza dell’intervento effettuato avuto riguardo alla tipologia di procedimento seguito (SCIA alternativa a permesso di costruire), viene rilevato che il recupero del sottotetto non avrebbe potuto comportare alcuna modifica delle quote di copertura esistenti, già peraltro oggetto di un preesistente stato legittimo dell’immobile.

Viene chiarito che le prescrizioni dettate dagli strumenti urbanistici in tema di altezza degli edifici, quali quelle in esame, sono dirette a tutelare, in una visione organica e globale della zona, quegli specifici valori urbanistico – edilizi (aria, luce, vista) sui quali incidono tutti i volumi che, sporgendo al di sopra della linea naturale del terreno, modificano in modo permanente la conformazione del suolo e dell’ambiente, escludendo dal computo i volumi sottostanti al naturale piano di campagna, tranne per quei manufatti che vengono a trovarsi fuori terra a seguito di una alterazione del terreno circostante.

I limiti alle altezze degli edifici devono essere ancorati a dati certi e oggettivi ricavabili dalla situazione dei luoghi anteriore agli interventi[17] e, in linea generale, il computo della misura entro la quale è consentita l’edificazione, va effettuato prendendo come parametro l’originario piano di campagna, cioè il livello naturale del terreno di sedime e non la quota del terreno sistemato (si esclude il seminterrato), salvo normative regolamentari espresse, nella specie per giunta mancanti[18]: l’impronta dell’edificio, quindi, in quanto proiezione in pianta dello stesso, è neutra rispetto al piano di campagna e serve esclusivamente a determinare il punto da cui far partire l’asse verticale su cui viene effettuata la misurazione.

[1] La SCIA non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge, TAR Campania, Salerno, sez. II, 11 luglio 2024, n. 1460.

[2] La segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) non costituisce provvedimento tacito direttamente impugnabile da terzi: gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’Amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l’azione avverso il silenzio dell’Amministrazione, Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2025, n. 2273. Vedi, anche, TAR Basilicata, Potenza, sez. I, 2 dicembre 2024, n. 596.

[3] È noto che il panorama, quale valore aggiunto degli immobili, ne incrementa la quotazione di mercato e dà vita ad un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico, la cui lesione, derivante dalla sopraelevazione o costruzione illegittima di un fabbricato vicino, determina un danno ingiusto da risarcire, Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2015, n. 362.

[4] Cons. Stato, A.P., 19 dicembre 2021, n. 22.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 aprile 2024, n. 3310.

[6] Cons. Stato, sez. VI, 11 novembre 2024, n. 9002; sez. IV, 14 giugno 2021, n. 4557; sez. VI, 18 ottobre 2017, n. 4830; sez. IV, 2 febbraio 2016, n. 383.

[7] Il diritto di veduta è quello riconosciuto dall’art. 907 c.c. concernente l’esistenza di aria e luce sufficienti per consentire la inspectio e la prospectio, indipendentemente da possibili situazioni di mera riduzione della visuale panoramica, TAR Veneto, sez. I, 12 giugno 2025, n. 970.

[8] Cons. Stato, sez. IV, 27 gennaio 2015, n. 362, dove si chiarisce che il danno della perdita del diritto al paesaggio va commisurato in relazione al pregio del panorama di cui gode la costruzione e che è riconosciuto dal mercato immobiliare ed al deprezzamento commerciale dell’immobile susseguente al venir meno della panoramicità.

[9] TAR Sardegna, sez. II, 20 luglio 2023, n. 554.

[10] TAR Sicilia, Catania, sez. I, 2 febbraio 2022, n. 343.

[11] È di rilievo rammentare che il modulo della SCIA non può legittimamente essere utilizzato per conseguire la modifica della destinazione d’uso di un immobile tra categorie funzionalmente autonome; in tal caso, ai sensi dell’art. 23 ter del DPR n. 380/2001, ci si trova al cospetto di un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante per il quale non è consentito ricorrere al modulo della SCIA, risultando piuttosto necessario il previo rilascio di un permesso di costruire, Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181.

[12] L’Amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita su un’istanza diretta a sollecitare l’esercizio del potere di autotutela (che costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l’Amministrazione per la tutela dell’interesse pubblico) e che il potere di autotutela è incoercibile dall’esterno attraverso l’istituto del silenzio – inadempimento, ai sensi dell’art. 117 cpa, salvo i casi normativamente stabiliti di autotutela doverosa e casi particolari legati ad esigenze conclamate di giustizia, Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5435.

[13] Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2021, n. 5208; sez. II, 2 novembre 2023, n. 9415.

[14] TAR Campania. Napoli, sez. II, 19 novembre 2024, n. 6350.

[15] TAR Campania, Napoli, sez. VII, 6 settembre 2024, n. 4855.

[16] Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 3675/2019.

[17] Cons. Stato, sez. IV, 17 settembre 2012, n. 4923.

[18] Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2009, n. 2579.