La sez. II Salerno del TAR Campania, con la sentenza 22 dicembre 2025, n. 2203 (Est. Durante), si pronuncia sulla natura di “atto di indirizzo” da parte degli organi elettivi agli uffici, non potendo disporre in modo puntuale sulle determinazioni finali degli organi tecnici, ma dovendosi limitare a formulare linee di indirizzo finalizzate ad orientare l’azione amministrativa allo scopo di raggiungere gli obiettivi definiti dalla componente di rappresentanza popolare, di cui ne è titolare in funzione del principio di separazione tra “politica” e “amministrazione”.

Il TUEL

L’art. 107, Funzioni e responsabilità della dirigenza, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), stabilisce:

• al comma 1, che spetta ai dirigenti la direzione degli uffici secondo la disciplina di dettaglio contenuta negli statuti e nei regolamenti, i quali si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico – amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita all’organo burocratico;
• al comma 2, che spettano ai dirigenti tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente[1];
• al comma 3, che sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dagli organi politici, tra i quali, in particolare, quelli attinenti alle procedure selettive in senso lato.

Invero, dall’art. 107, commi 3 e 6, del TUEL (un riflesso del principio generale di separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e le funzioni di gestione amministrativa che trova fondamento nell’articolo 97 della Costituzione), emerge che ai dirigenti è attribuita tutta la gestione, amministrativa, finanziaria e tecnica, comprensiva dell’adozione di tutti i provvedimenti, anche discrezionali, incluse ad esempio le autorizzazioni e concessioni (e quindi anche i loro simmetrici atti negativi), e su di essi incombe la diretta ed esclusiva responsabilità della correttezza amministrativa di tale gestione[2].

Ne consegue che un provvedimento che non si limitasse ad assegnare un indirizzo generale al dirigente dell’obiettivo da raggiungere ma si proiettasse a definire minuziosamente la procedura e le modalità per assolvere agli obblighi di risultato, magari stabilendo uno schema negoziale o un bando di gara, assegnando al dirigente compiti meramente esecutivi, risulterebbe del tutto illegittimo, travalicando il principio della competenza con una invasione/sostituzione nei compiti tipicamente gestionali[3].

In termini diversi, gli organi di governo (Consiglio e Giunta) svolgono funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo, mentre i dirigenti svolgono funzioni di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, sicché in relazione al principio della gerarchia delle fonti va disapplicato un regolamento comunale che preveda funzioni gestionali all’organo elettivo, in contrasto con la normativa statale che riserva tali compiti alla dirigenza: la prevalenza delle disposizioni del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267,  sulle eventuali contrarie previsioni regolamentari del Comune, in forza del criterio di gerarchia[4].

La giurisprudenza ha più volte ribadito, d’altra parte, che la Giunta comunale è l’organo politico esecutivo che compie gli atti di amministrazione che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco, degli organi di decentramento, del Segretario o, come nel caso di specie, dei dirigenti[5].

Al lume dell’esperienza, gli atti di indirizzo, tipica espressione del potere della Giunta, sono definiti come quegli atti che senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti e che rappresentano, quindi, mere scelte di programmazione della futura attività, necessitanti ulteriori atti di attuazione e di recepimento: l’atto che contiene una puntuale disciplina della fattispecie concreta, si discosta, per il suo contenuto, dai meri atti di indirizzo non lasciando margine di discrezionalità al dirigente o responsabile del servizio, che non avrebbe più nulla su cui provvedere.

Anzi, a fronte di una siffatta previsione, qualsiasi atto dirigenziale di diverso contenuto finirebbe col porsi in contrasto con il provvedimento deliberativo e al dirigente non resterebbe altro che predisporre una mera esecuzione materiale di un atto che già disciplina la fattispecie concreta in tutti i suoi aspetti, risultando nella sua solarità illegittimo, lesivo delle prerogative dirigenziali, sovrapponendosi al dirigente responsabile con un provvedimento puntuale e di portata immediatamente precettiva e lesiva[6].

Si potrebbe anche osservare che una simile condotta abnorme rappresenterebbe una palese pressione indebita alle prerogative dirigenziali, che nei comuni sotto i cinquemila abitanti consente, di converso, la deroga al principio di separazione, consentendo agli amministratori, ex art. 53, comma 23, della legge n. 388/2000, come modificato dall’art. 29, comma 4 della legge n. 448/2001, una sua deroga in funzione di una riduzione della spesa, rendendo alquanto “vivace” la cogestione tra politica e amministrazione, radendo un confine che dovrebbe essere mantenuto (una scelta legislativa infelice nella pretesa di risolvere disagi organizzativi piuttosto che affidare risorse agli Enti, in uno spirito di vivida Autonomia, differenziando le incombenze tra fasce demografiche, e ben altro ancora)[7].

A margine si annota che nel TUEL l’art. 42 definisce il Consiglio comunale come l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, attribuendogli competenza limitatamente agli atti fondamentali tassativamente elencati.

Fatto

I ricorrenti impugnano una serie di deliberazione di Giunta comunale con le quali si revocavano, senza contraddittorio, altre delibere di concessione novanta novennali di alcuni beni all’interno di un manufatto (alcuni box di cui le parti erano titolari di un contratto di concessione a seguito di gara), compresa la modifica di uno schema di avviso d’asta, nonché un atto del Consiglio sull’interesse pubblico del bene, demandando ai competenti Responsabili l’adozione dei conseguenti provvedimenti amministrativi, da assumere sulla base delle opportune analisi e valutazione dello stato di fatto e di diritto delle singole concessioni, al fine di restituire alla collettività l’utilizzo del compendio immobiliare.

La difesa comunale eccepisce l’inammissibilità ed irricevibilità del ricorso, in quanto non è mai stata tempestivamente e ritualmente gravata la delibera consiliare, che costituisce il presupposto logico-giuridico dell’intera vicenda.

A ben vedere, occorre precisare che il potere esercitato dall’Amministrazione va inquadrato nel tipico potere di revoca, avendo rivalutato il sopravvenire di motivi di pubblico interesse, esigendo che una parte comunica all’altra, in qualunque modo, purché inequivocabile, la volontà di procedere con la revoca della concessione, acquisendo le dovute controdeduzioni del concessionario (tutti profili del tutto assenti)[8].

Il contraddittorio

Il ricorso viene accolto, ritenendo fondato il motivo, assorbente di tutti gli altri, relativo alla violazione dell’art. 7, legge 7 agosto 1990, n. 241, stante la mancata comunicazione ai ricorrenti dell’atto di avvio del procedimento di annullamento/revoca, in presenza di soggetti portatori di un interesse qualificato alla conservazione degli atti: gli atti di ritiro/autotutela, quelli di secondo grado, esigono l’instaurazione del contraddittorio (il giusto procedimento) con la comunicazione di attivo del procedimento finalizzati a consentire al soggetto inciso di presentare memorie/osservazioni tali da poter essere valutate prima della decisione finale della PA: una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto[9].

Nel caso di specie, l’atto d’impulso può ritenersi quello iniziale del Consiglio comunale di avvio dell’interesse pubblico alla completa disponibilità del bene immobiliare: il provvedimento non costituisce un atto di indirizzo ma un atto “dispositivo” con il quale si impongono (potere conformativo) precise posizioni da assumere in modo cogente dalla Giunta comunale.

L’atto di indirizzo politico – amministrativo

Da queste premesse, il TAR precisa la nozione che deve rivestire l’atto di indirizzo politico che non può essere ritagliata semplicemente sulla natura e sulle competenze formali dell’organo che la assume, bensì discende dal concreto e specifico contenuto dell’atto medesimo che, se di mero indirizzo politico, non ha contenuti amministrativi direttamente eseguibili e disegna una cornice che deve poi essere sviluppata da singoli provvedimenti gestionali[10].

Ne consegue che l’atto di natura di indirizzo si presenta privo di capacità di condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartendo agli organi competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite, in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti: tutti aspetti assenti nell’atto consiliare che assume rilevanza provvedimentale, avendo un contenuto dettagliato e specifico, con una valenza precettiva demandando alla Giunta comunale solo aspetti esecutivi, privi di discrezionalità (un evidente vincolo imposto dal Consiglio all’organo esecutivo)[11].

Trattandosi, infine, di un atto soggetto a comunicazione individuale, il termine per l’impugnazione decorre dalla conoscenza e non dalla pubblicazione del medesimo.

Perle

La sentenza affronta un argomento frequente nelle metodologie di gestione dell’amministrare, dove la Giunta comunale pretenderebbe di sostituirsi alla dirigenza nelle scelte gestionali primarie, ma di converso spesso sostenuti dalla dirigenza stessa, nell’intento di sottrarsi alle proprie responsabilità, demandando all’organo politico responsabilità tipicamente gestorie, non tanto per la c.d. paura della firma (oggetto vitale di una recente riforma della responsabilità erariale) quanto per una colpevole incapacità di assumere la funzione, una mediocrità di stile manageriale, frutto d’insanabile impreparazione: condizioni quest’ultime rare ma presenti e disarmanti.

[1] La ripartizione delle competenze amministrative tra gli organi politici e quelli burocratici va effettuata in base al principio generale di distinzione fra atti di gestione e atti d’indirizzo, che trova riscontro non solo nell’art. 107 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, ma altresì, in termini generali, nell’art. 4 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, il quale comporta che tutta l’attività gestionale rientra, unitamente alle scelte che le sono inerenti, nella sfera delle competenze dirigenziali, e non in quella degli organi politici, TAR. Sicilia, Palermo, sez. I, 1° luglio 2021, n. 2134.

[2] Cons. Stato, sez. VII, 23 agosto 2024, n. 7220. Vedi, LUCCA, Il principio della riserva di competenza, La Gazzetta degli enti locali, 13 luglio 2005, ove si rammenta che l’art. 4, Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità, comma 3, del d.lgs. 165/2001 stabilisce in via generale che le attribuzioni conferite ai dirigenti possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative, mentre l’art. 70, Norme finali, comma 6, puntualizza che «a decorrere dal 23 aprile 1998 le disposizioni che conferiscono agli organi di governo l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all’art. 4 comma 2 del presente decreto si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti», concludendo che tali norme di chiusura introducono una clausola “interpretativa” generale che ha portata ed efficacia innovativa delle previgenti disposizioni – legislative, statutarie e regolamentari – assicurando l’obbligatoria devoluzione alla sfera di competenza dirigenziale di tutti gli atti che non attengono all’ambito dell’indirizzo politico.

[3] TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 22 dicembre 2016, n. 3057.

[4] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 3 giugno 2025, n. 949.

[5] Cfr. TAR Lombardia, Milano, sentenza n. 2763/2024; TAR Molise, Campobasso, sez. I, 6 maggio 2020, n. 131.

[6] TAR Lazio, Latina, sez. II, 7 luglio 2025, n. 588.

[7] Vedi, Parere MI, Territorio e autonomie locali, 6 Novembre, 2025, dove si enuncia che nei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, al fine di operare un contenimento della spesa, è consentito attribuire ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi, a condizione che le relative disposizioni organizzative siano contenute nello statuto o in un regolamento motivato che ridisegni l’assetto interno dell’ente e che manchino figure professionali, titolari di incarichi di elevata qualificazione, con competenze idonee all’esercizio della funzione oggetto di attribuzione.

[8] TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 16 dicembre 2025, n. 1154.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 luglio 2019, n. 5168.

[10] Cfr. Cass. pen., sez. VI, 15 gennaio 2020, n. 1742.

[11] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, 12 aprile 2005, n. 531.