La sez. controllo Veneto, con deliberazione n. 185 del 26 settembre 2025, conferma la piena legittimità dell’assunzione di un mutuo a copertura della spesa necessaria a coprire (pagare) l’escussione di una fideiussione costituita a garanzia di un mutuo contratto da un soggetto concessionario, resosi inadempiente al pagamento delle rate del mutuo sottoscritto per la realizzazione di un’opera pubblica.

La fideiussione

Il contratto di fideiussione costituisce un negozio giuridico accessorio ad un’obbligazione di carattere principale e che, tale accessorietà rispetto al debito principale assume carattere ancor più rilevante proprio per gli enti territoriali stante la vigenza in materia di indebitamento di stringenti vincoli qualitativi e quantitativi.

Infatti, la fideiussione produce l’effetto di obbligare il garante nei confronti del soggetto a cui favore è prestata la garanzia anche a prescindere dalla sottoscrizione del debitore garantito[1], posto che, come previsto dall’art. 1936, secondo comma, c.c., il debitore potrebbe persino non avere conoscenza della fideiussione, che risulterebbe comunque efficace[2].

L’art. 207, Fideiussione, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), come modificato dall’art. 74 del d.lgs. n. 118/2011 (con la necessaria indicazione, nella nota integrativa al bilancio e nella relazione sulla gestione allegata al rendiconto, dell’elenco delle garanzie principali o sussidiarie prestate a favore di enti o di altri soggetti), ammette (nei limiti della capacità di indebitamento, ed essere menzionate nei conti d’ordine dello stato patrimoniale) che gli enti locali possono rilasciare, con atto consigliare (una responsabilità decisionale propria)[3], garanzia fideiussoria per l’assunzione di mutui destinati ad investimenti e per altre operazioni di indebitamento, ovvero, a fronte di operazioni di emissione di prestiti obbligazionari.

Il comma tre, del cit. art. 207, ammette la facoltà di rilascio «anche a favore di terzi, che possono essere destinatari di contributi agli investimenti finanziati da debito… per l’assunzione di mutui destinati alla realizzazione o alla ristrutturazione di opere a fini culturali, sociali o sportivi, su terreni di proprietà dell’ente locale, purché siano sussistenti» alcune condizioni indicate espressamente dalla legge:

• il progetto sia stato approvato dall’Amministrazione e sottoscritta una convenzione per l’uso del bene realizzato dal soggetto mutuatario, che disciplini anche il caso di rinuncia all’intervento;
• la struttura realizzata sia acquisita al patrimonio al termine della concessione (strumentale alla garanzia).

È noto, altresì, il ricorso all’indebitamento da parte degli enti locali, consentito dall’ordinamento solo per spese d’investimento, da intendersi quale incremento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare dell’ente, ai sensi:

• dell’art. 119, ultimo comma, Cost. («Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio»);
• dell’art. 10, Ricorso all’indebitamento da parte delle regioni e degli enti locali, della legge n. 243/2012;
• delle disposizioni generali contenute negli art. 202, Ricorso all’indebitamento, art. 203, Attivazione delle fonti di finanziamento derivanti dal ricorso all’indebitamento, e art. 204, Regole particolari per l’assunzione di mutui, del d.lgs. n. 267/2000, oltre ad apposite leggi speciali.

La parte finale del comma 1, dell’art. 204 del TUEL, dispone che «non concorrono al limite di indebitamento le garanzie prestate per le quali l’ente ha accantonato l’intero importo del debito garantito».

Dal quadro normativo, si comprende (nei limiti dell’indebitamento, nonché il divieto di incrementare il valore nominale delle nuove passività, alias rinegoziazione delle rate)[4] la possibilità di assumere un mutuo a copertura delle rate non pagate dal soggetto concessionario dell’intervento, ossia, nell’interesse del Comune; Comune che da fideiussore diviene obbligato in via principale in concorso con l’originario debitore, con la conseguente attrazione del debito nell’ammontare dell’indebitamento a carico dell’Amministrazione, ai sensi e nei limiti dell’art. 204 del TUEL, esclusivamente per spese destinate all’investimento.

Il soccorso finanziario (pagamento del debito residuo) a beneficio di soggetti privati concessionari o gestori di opere pubbliche è dunque ammissibile, solo se l’operazione incrementa il patrimonio dell’ente pubblico, ovvero persegue direttamente un’utilità pubblica sul territorio amministrato, scelta che rientra nella discrezionalità dell’ente.

Nel rilasciare la fideiussione, si dovrà evitare che la stessa possa produrre gli effetti di un contratto autonomo di garanzia[5], come può avvenir nel caso in cui l’ente concedente rinunci a far valere il disposto degli artt. 1955 e 1957 del Codice Civile, rendendo di fatto incompatibile una tale fideiussione con il principio di accessorietà che la caratterizza e minando la diligente cura dell’interesse pubblico complessivo garantito dalla corretta e prudente gestione del bilancio.

Atto di indirizzo

L’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali, con Atto di indirizzo (ex art. 154, comma 2, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. la disciplina delle garanzie finanziarie prestate da parte degli enti locali in favore di terzi, destinatari di contributi agli investimenti a fini sportivi, di cui al comma 3 dell’art. 207 del d.lgs. 267/00) del 12 luglio 2019, dopo aver chiarito che gli effetti dell’insolvenza del terzo si riverberano sull’ente garante, con accentuati profili di rischio, laddove non siano state adottate le necessarie cautele all’atto della concessione della fideiussione, precisa:

• la necessità di accantonare in bilancio le risorse necessarie al rimborso del prestito, mediante l’adozione di piani di ammortamento;
• nella stesura del piano, siano evidenziate le obbligazioni che incidono sui singoli esercizi e le corrispondenti modalità di copertura;
• la durata dei piani non sia superiore alla vita utile dell’investimento.

Nel documento fornisce le seguenti indicazioni operative sull’esigenza di:

• il rilascio della fideiussione deve avvenire mediante deliberazione consiliare, procedendo così ad un’adeguata valutazione dell’interesse pubblico perseguito e assicurando il giusto equilibrio nel rapporto tra costi e benefici;
• approvare il progetto dell’opera, nell’ambito della programmazione delle opere pubbliche, assumendo un ruolo centrale, nei casi in cui l’opera sia gestita da terzi, del Piano Economico Finanziario (PEF);
• approvare una apposita convenzione, sia per l’utilizzo delle strutture in funzione delle esigenze della collettività e sia per la regolamentazione dei rapporti tra ente locale e mutuatario nel caso di rinuncia di questi alla realizzazione o ristrutturazione dell’opera (specie allorché non vi sia allineamento temporale tra il periodo di disponibilità del bene da parte del terzo mutuatario e la durata dell’ammortamento del mutuo), senza precludere espressamente la possibilità di procedere ad un accollo del mutuo (ipotesi, invero, potenzialmente elusiva dei vincoli normativi stringenti in materia di indebitamento degli enti locali, con particolare riferimento alla mancata evidenziazione nelle scritture contabili dell’ente del limite di cui all’art. 204 del TUEL);
• rispetto dei principi di armonizzazione del bilancio posti dal d.lgs. n. 118/2011 (vincoli di prudenza e congruità, oltre i criteri di indebitamento).

Fatto

Una società concessionaria del Comune, per la realizzazione di un impianto sportivo natatorio, contraeva con l’Istituto per il Credito Sportivo un mutuo a copertura di parte della spesa (in parte finanziata anche dalla PA), con la presentazione di una fideiussione a favore della cit. Credito a garanzia del pagamento delle rate del mutuo.

In seguito, per una crisi aziendale, la concessionaria non era nella capacità di onorare il debito, a cui seguiva richiesta di escussione della fideiussione per l’importo complessivo del residuo pagamento, includendo capitale residuo, interessi di mora e penali per estinzione anticipata.

L’Amministrazione si rivolgeva, pertanto, alla sez. controllo della Corte dei conti, ai fini di comprendere le possibilità di accollo, subentro, o surroga, anche dilazionando il debito con assunzione di un mutuo a carico del bilancio comunale.

Indebitamento

La Corte si allinea al precedente[6], ritenendo ammissibile l’indebitamento per provvedere alla spesa derivante dall’escussione di una fideiussione a garanzia della realizzazione di un’opera pubblica da parte di un concessionario:

• le obbligazioni risultanti possono essere considerate indebitamento, ai sensi dell’art. 119, settimo comma, della Costituzione, anche se questo indebitamento non deriva da una acquisizione diretta di fondi da parte dell’ente, ma è una conseguenza delle garanzie fornite;
• in caso di escussione della garanzia l’ente diventa a sua volta debitore (per l’importo residuo del mutuo, ivi compresi gli interessi passivi), operazione tendenzialmente neutra che deve essere considerata in maniera unitaria, essendo strettamente collegati i rapporti finanziari assunti dal concessionario per l’esecuzione dell’opera e la garanzia prestata dall’ente locale;
• vi è una connessione logica tra fideiussione per l’investimento e contrazione del muto per il residuo debito;
• se gli oneri finanziari sopravvenuti sono coperti tramite un mutuo, questa operazione non viola la «golden rule» posta dall’articolo 119, comma 7, della Costituzione, a condizione che venga effettivamente realizzato un incremento del patrimonio pubblico destinato a scopi sociali.

Il precipitato porta a ritenere che, quando un ente territoriale, avendo subito l’escussione di una garanzia che ha rilasciato, assume un mutuo per farvi fronte, si crea una situazione giuridica configurata come «indebitamento» legato a un’operazione di «investimento»: il principio di diritto «è da considerare spesa d’investimento quella dovuta all’escussione di una fideiussione a seguito dell’inadempienza al pagamento di un mutuo contratto da un soggetto concessionario per l’esecuzione di un’opera pubblica».

Fatte queste sottese premesse, la Corte indica la strada per l’assunzione del mutuo:

• l’importo del nuovo mutuo deve limitarsi al solo debito residuo (attualizzato) senza includere penali o interessi di mora (ulteriori oneri che possono aggravare gli equilibri di bilancio e vanno considerati nuovo indebitamento non giustificato dalle regole contabili);
• deve ridurre il valore finanziario totale della passività;
• la durata del nuovo mutuo non deve eccedere la vita utile dell’investimento (ex comma 2, dell’art. 10 della cit. legge n. 243/2012).

Osservazioni

Appurata la legittimità dell’operazione, resta ferma la possibilità da parte del Comune, in presenza di criticità sopravvenute e prima dell’insolvenza (inadempimento del concessionario alle obbligazioni contrattuali di pagamento delle rate di mutuo), di accantonare in via prudenziale le somme residue delle rate del mutuo (o quantomeno una quota parte) in un fondo rischi di una potenziale passività (Fondi di riserva e altri accantonamenti)[7], evitando il ricorso all’indebitamento.

In effetti, non si potrebbe giustificare il mancato accantonamento prudenziale dovuto alla regolarità dei pagamenti del debitore garantito visto che continua a rimanere tale nel rapporto tra soggetto mutuante e Comune garante, il tutto per garantire corrette scritture contabili.

Sul punto è stato evidenziato[8] che con il ricorso al termine “garanzie” adoperato dall’art. 204 del TUEL, il legislatore ha voluto ricomprendere tutti i negozi giuridici attualmente riconducibili a tale categoria, e pertanto non soltanto i contratti aventi natura fideiussoria (disciplinati espressamente, ex art. 207 del TUEL) ma ogni negozio giuridico (ad esempio, contratto autonomo di garanzia, lettera di patronage forte) caratterizzato da finalità di garanzia e diretto a trasferire da un soggetto ad un altro il rischio connesso alla mancata esecuzione di una prestazione contrattuale[9].

[1] TAR Sicilia, Catania, sez. III, 26 ottobre 2009, n. 1744.

[2] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 6 febbraio 2024, n. 190.

[3] Cfr. Tribunale Roma, sez. II, 31 agosto 2020, n. 11784.

[4] Cfr. Corte conti, sez. contr. Lombardia, 24 aprile 2025, n. 166 e n. 409/2013/PAR.

[5] Cfr. Cass. civ, sez. III, ordinanza 31 maggio 2025, n. 14704, ove l’inserimento di una clausola di pagamento “a prima richiesta e senza eccezioni” è generalmente idonea a qualificare il negozio come contratto autonomo di garanzia, in quanto incompatibile con il principio di accessorietà che caratterizza il contratto di fideiussione. Tuttavia, ai fini dell’interpretazione della volontà delle parti, il giudice è sempre tenuto a valutare tale clausola alla luce della lettura dell’intero contratto, non potendo attribuire esclusivo rilievo ad una sola clausola contrattuale, ma dovendo considerare il tenore complessivo dell’accordo, le sue caratteristiche strutturali e funzionali.

[6] Corte conti, sez. Autonomie, deliberazione 29 luglio 2024, n. 15, Ammissibilità dell’assunzione di un mutuo per far fronte all’escussione di una fideiussione a garanzia di un soggetto concessionario resosi inadempiente al pagamento delle rate del mutuo sottoscritto per la realizzazione di un’opera pubblica.

[7] Tale obbligo di appostamento contabile degli impegni derivanti da garanzie è peraltro disposto anche dal principio contabile della contabilità economico – patrimoniale, punto 7.2 dell’allegato 4/3 al d.lgs. n. 118/2011, Corte conti, sez. contr. Lombardia, n. 1/2025/PRSE e n. 282/2023/PRSE. Nell’ipotesi in cui, a fronte del debito garantito con fideiussione, l’ente disponga a fini prudenziali un accantonamento integrale, è consentito non considerare gli interessi annuali dovuti sul debito garantito ai fini del rispetto dei limiti all’indebitamento dell’ente medesimo. In tale ipotesi, il debito garantito non è, quindi, equiparato al debito contratto dall’Ente locale, proprio in ragione nell’accantonamento, che garantisce l’integrale copertura della spesa in caso di escussione della garanzia, Corte conti, sez. contr. del Piemonte, n. 95/2023/PRSE.

[8] Corte conti, sez. Autonomie, delibera 23 ottobre 2015, n. 30.

[9] Corte conti, sez. contr. Lombardia, n. 1/2025/PRSE.