La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 12 gennaio 2026, n. 245 (estensore Molinaro) rende chiarezza da una parte, ai presupposti per l’esercizio del potere sindacale (c.d. extra ordinem) eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine, dall’altra parte, sull’onere a carico dei privati di manutentare i tratti di strada privata (vicinale o poderale o di bonifica) su cui grava un uso pubblico.

La strada privata ad uso pubblico

La strada vicinale, ai sensi del comma 1, n. 52) dell’art. 3, Definizioni stradali e di traffico, del Codice della strada è definibile come una strada privata «fuori dai centri abitati ad uso pubblico», escludendo che possa integrare la nozione di asse viario all’interno del centro abitato, ponendosene essa per definizione al di fuori (c.d. extraurbana)[1], rilevando il d.lgs. n. 285/1992:

• il comma 6, lettera d), ultimo periodo, dell’art. 2, Definizione e classificazione delle strade, stabilisce che le strade vicinali sono assimilate alle strade comunali;
• il comma 4, dell’art. 14, Poteri e compiti degli enti proprietari delle strade, prevede che «per le strade vicinali di cui all’art. 2, comma 7, i poteri dell’ente proprietario previsti dal presente codice sono esercitati dal comune».

Invero, ai fini della definizione di “strada”, è rilevante, ai sensi dell’articolo 2, comma primo, del cit. Codice della strada, la destinazione di una determinata superficie ad uso pubblico, e non la titolarità pubblica o privata della proprietà, con la conseguenza che l’uso pubblico a giustificare, per evidenti ragioni di ordine e sicurezza collettiva, la soggezione delle aree alle norme del Codice della strada.

Ciò è confermato dall’ultimo inciso del comma sesto dell’articolo 2, ai sensi del quale anche le strade «vicinali» sono assimilate alle strade comunali, nonostante la strada vicinale sia per definizione (articolo 3, comma primo, n. 52, stesso Codice) di proprietà privata, anche in caso di destinazione ad uso pubblico.

In questo senso, si indica una strada “vicinale pubblica” quando si caratterizza per la presenza di condizioni di effettivo passaggio, esercitato iure servitutis pubblicae da una collettività di persone appartenenti a un gruppo territoriale, la concreta idoneità del bene a soddisfare esigenze di carattere generale, anche per il collegamento con la pubblica via, e un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico, che può anche identificarsi nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile[2].

Dunque, quando una strada vicinale viene interessata da un transito generalizzato, a fronte della proprietà privata del sedime stradale e dei relativi accessori e pertinenze (spettante ai proprietari dei fondi latistanti), per cui l’ente pubblico comunale possa vantare su di essa, ai sensi dell’art. 825, Diritti demaniali su beni altrui, c.c., un diritto reale di transito, con correlativo dovere di concorrere alle spese di manutenzione della stessa (nei termini che seguiranno)[3].

Per verificare la presenza di una servitù pubblica di passaggio su di una strada realizzata in area privata, occorre la prova concreta che la strada:

• sia utilizzata da una collettività indeterminata di persone, e non soltanto da quei soggetti che si trovano in una posizione qualificata rispetto al bene gravato;
• sia concretamente idonea a soddisfare, attraverso il collegamento anche indiretto alla pubblica via, esigenze di interesse generale[4];
• sia oggetto di interventi di manutenzione da parte della Pubblica amministrazione[5];
• tuttavia, la natura pubblica di una strada può derivare anche dal suo effettivo assoggettamento all’uso pubblico, prescindendo da formali atti di acquisizione[6].

Dunque – riassumendo – affinché un’area privata possa ritenersi sottoposta ad una servitù pubblica di passaggio, è necessaria, oltre all’intrinseca idoneità del bene, che l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di persone e per soddisfare un generale interesse, oltre ad un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico, il quale può identificarsi anche nella protrazione dell’uso da tempo immemorabile.

Di converso, non vi è uso pubblico qualora il passaggio venga esercitato unicamente dai proprietari dei fondi in dipendenza della particolare ubicazione degli stessi, ovvero da coloro che abbiano occasione di accedervi per esigenze connesse ad una privata utilizzazione[7], oppure rispetto a strade destinate al servizio di un determinato edificio o complesso di edifici[8].

La demanializzazione

Pare giusto, rammentare che l’art. 31, Norme particolari per gli enti locali, commi 21 e 22, della legge n. 448 del 1998 (legge finanziaria 1999), prevede «in sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l’accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari. La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito», esprimendo un potere di natura chiaramente ablatoria, nell’esercizio del quale gli Enti locali possono acquisire al demanio stradale alcune porzioni di terreno di proprietà di soggetti privati che sono state utilizzate – per un periodo ininterrotto di più di venti anni – per scopi di viabilità pubblica; ciò sul presupposto che i soggetti privati interessati abbiano prestato il loro consenso.

La giurisdizione

Inoltre, a completamento, occorre osservare che il giudice amministrativo non ha giurisdizione per l’accertamento, in via principale, della natura vicinale, pubblica o privata, della strada, ovvero della servitù pubblica di passaggio, essendo dette questioni devolute alla giurisdizione del giudice ordinario; è anche vero che il medesimo giudice ben può, anzi deve valutare, incidenter tantum, la natura vicinale, pubblica o privata, del passaggio nella strada su cui si controverte, quando da tale circostanza costituisce un presupposto degli atti sottoposti al suo esame in via principale[9].

Fatto

Una serie di cittadini residenti (c.d. frontisti) in diverse vie impugna un’ordinanza sindacale, ex art. 54 del TUEL, con la quale si ingiunge di manutentare le alberature poste nelle vie pubbliche, addebitando le spese degli interventi della PA per gli abbattimenti e i ripristini ambientali (c.d. compensazione).

In primo grado il GA respinge il ricorso, donde l’appello con il medesimo esito.

Il potere di ordinanza

Il comma 4, dell’art. 54, Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale, del d.lgs. n. 267 del 2000 recita «Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana».

Il giudice di seconde cure si esprime sulla fonte del potere:

• il presupposto per l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti è la sussistenza e l’attualità del pericolo (c.d. immanenza), ossia del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica non altrimenti risolvibile con gli ordinari strumenti (aspetto fattuale motivato nell’atto, quindi, accertato nel concreto)[10];
• il provvedimento pone rimedio a una situazione che si connota dal punto di vista oggettivo, stante l’indispensabile celerità che caratterizza l’intervento (che esonera l’onere partecipativo per esigenze di celerità del procedimento), si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato (profilo che esula dalla legittimità dell’atto)[11].

La natura delle vie

Tra i vizi enunciati si evidenzia che l’intervento è avvenuto su strade private, all’interno di un piano particolareggiato, non acquisite a patrimonio della PA, contestando gli oneri di manutenzione delle strade private a carico dei proprietari, ed in ogni caso non aperte al pubblico.

Sotto questo profilo si statuisce che:

• l’ordinanza individua i destinatari nei proprietari “frontisti”, cioè titolari di immobili che confinano con le strade indicate dove insistono le alberature;
• è stato precisato che il dissesto del manto stradale è stato provocato dalle radici degli alberi (un danno), con una relazione puntuale dei tratti ammalorati;
• il provvedimento identifica la strada come “privata aperta al pubblico”, e i danni sono causati dagli alberi dei frontisti (sono individuati non tanto come i proprietari della strada ma delle alberature che hanno causato dissesto al manto stradale);
• il danno provocato configura il pericolo per la pubblica incolumità e l’urgenza di prevenirne la lesione, non essendo rilevante la titolarità della proprietà della strada quanto il suo uso pubblico.

Ciò posto, non si intende qualificare la titolarità della strada, quanto piuttosto definire la natura di strada pubblica, atteso che «non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della pubblica amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio»[12].

Nel caso di specie, manca la titolarità della strada, mancando il trasferimento, neppure può essere utile l’inserimento nell’elenco delle strade pubbliche, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte di una collettività mediante un’azione negatoria di servitù[13], ed, inoltre, la natura non privata delle strade controverse non può desumersi dalla mancata costituzione del Consorzio: mancando l’individuazione della titolarità pubblica della strada vengono meno gli oneri manutentivi della PA.

L’uso pubblico e gli oneri manutentivi

Il carattere dirimente, ammette il Collegio, non è tanto la proprietà della strada ma il suo uso, ma neppure l’uso pubblico della strada consente di addossare all’Amministrazione gli oneri manutentivi[14].

Si rappresenta che l’onere manutentivo delle strade private grava, ordinariamente, sui proprietari delle medesime, i quali sono anche responsabili dei danni potenzialmente derivanti agli utenti dal loro cattivo stato di conservazione[15].

La giurisprudenza civile[16] ritiene pacifico che la responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione di strade vicinali private non può gravare sull’Amministrazione comunale, atteso che i compiti di vigilanza e polizia, come il potere di disporre l’esecuzione di opere di ripristino a spese degli interessati, che ad essa competono su dette strade, non comportano anche l’obbligo di provvedere a quella manutenzione, facente carico esclusivamente ai proprietari interessati.

Orientamento condiviso dalla giurisprudenza amministrativa che, ai sensi della normativa vigente, per determinare il soggetto onerato della manutenzione di una strada, è necessario individuare il proprietario di questa; pertanto, o la strada è nazionale, regionale, provinciale o comunale, ed allora non presenta i caratteri della strada privata, ma è pubblica e l’onere della manutenzione va addossato all’ente che ne è proprietario, oppure è privata, ed allora l’onere della relativa manutenzione non può essere addossato al Comune[17].

Nel caso di specie, anche a ritenere che l’ordinario onere manutentivo a carico del proprietario della strada sconti, in caso di uso pubblico della stessa, un correlato dovere dell’Amministrazione di concorrere alle spese di manutenzione della stessa[18], nondimeno il particolare ruolo svolto dalle alberature a causare il danno al manto stradale ne impone l’onere manutentivo a carico dei frontisti, non potendo superare l’addebito.

In definitiva, l’ordinanza sindacale risulta legittima, avendo impartiti ai privati l’onere di manutentare i danni causati dalle alberature (al bordo) nei tratti stradali aperti all’uso pubblico, individuati corrispondentemente ai terreni nella titolarità dei proprietari frontisti.

Orientamenti

La sentenza chiarisce il potere di ordinanza e, allo stesso tempo, la nozione di strada privata ad uso pubblico, dove gli oneri manutentivi ricadono nel privato, salvo un concorso dell’Amministrazione in assenza di cause dirette attribuibili ai privati: la ripartizione dei costi, in circostanze diverse esige un convenzionamento tra privati e PA sulle modalità di ripartizione delle spese[19].

[1] Cons. Stato, sez. III, 14 ottobre 2015, n. 8043.

[2] Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2017, n. 2531.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2013, n. 2218. Il decreto legislativo luogotenenziale 1° settembre 1918, n. 1446, Concernente la facoltà agli utenti delle strade vicinati di costituirsi in Consorzio per la manutenzione e la sistemazione o la ricostruzione di esse, all’art. 3 prevede che «il Comune è tenuto a concorrere nella spesa di manutenzione, sistemazione e ricostruzione delle strade vicinali soggette al pubblico transito, in misura variabile da un quinto sino alla metà della spesa, secondo la diversa importanza delle strade. Per le vicinali non soggette ad uso pubblico il concorso del Comune è facoltativo; e può essere concesso soltanto per opere di sistemazione o ricostituzione, in misura non eccedente il quinto della spesa». L’art. 15, assegna al Sindaco le funzioni di vigilanza o polizia sulle strade vicinali, «a cui spetta ordinare che siano rimossi gli impedimenti all’uso delle strade e all’esecuzione delle opere definitivamente approvate e che siano ridotte nel pristino stato le cose abusivamente alterate. Per le strade soggette ad uso pubblico, il sindaco dispone l’esecuzione dei lavori occorrenti a spese degli interessati, quando vi sia urgenza, o non si adempia entro il termine prefisso agli ordini ricevuti». Sulla natura dei consorzi, vedi, ANAC, delibera n. 21 del 17 gennaio 2024, Applicazione della normativa anticorruzione e trasparenza ai Consorzi stradali obbligatori. Alle strade vicinali soggette a servitù di uso pubblico, non opera l’ipotesi di litisconsorzio necessario, in relazione alle quali l’art. 1104 c.c., mentre opera anche in assenza di costituzione del consorzio pubblico previsto dalla normativa speciale, Cass. civ., sez. II, 8 maggio 2024, n. 12534. Cfr. l’art. 20 del RD 15 novembre 1923, n. 2506, Norme per la classificazione e manutenzione delle strade pubbliche, sulla facoltà di costituzione di consorzi da parte degli utenti delle strade vicinali, anche se non soggette a pubblico transito; l’art. 14 della legge 12 febbraio 1958, n. 126, Disposizioni per la classificazione e la sistemazione delle strade di uso pubblico, sull’obbligatorietà della costituzione consortile.

[4] L’adibizione ad uso pubblico di una strada è desumibile anche dal fatto che il tratto viario, per le sue caratteristiche, assume un’esplicita finalità di collegamento, essendo destinato al transito di un numero indifferenziato di persone, Cons. Stato, sez. II, 18 maggio 2020, n. 3158.

[5] Cons. Stato, sez. VI, 10 maggio 2013, n. 2544.

[6] Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2021, n. 311.

[7] Cass. civ., sez. II, 23 maggio 1995, n. 5637.

[8] Cons. Stato, sez., V, 14 febbraio 2012, n. 728.

[9] Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2024, n. 4131. La giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha univocamente affermato la giurisdizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria, tutte le volte che, rispetto alle fattispecie concrete esaminate, veniva in questione una controversia promossa dai proprietari della strada per sentire accertare in via principale e definitiva che la strada non era soggetta ad uso pubblico (Ordinanze n. 1624 e n. 6406 del 2010; sentenza n. 26897 del 2016). Idem, TAR Molise, Campobasso, sez. I, 19 luglio 2024, n. 235.

[10] L’ordinanza contingibile ed urgente è uno strumento eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine pubblico, Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4511.

[11] Cons. Stato, sez. V, 11 aprile 2025, n. 3137.

[12] Cass. civ., sez. II, 25 gennaio 2000, n. 823, cui è conforme la giurisprudenza di legittimità successiva, fino, tra le altre, a Cass. civ., sez. II, 28 settembre 2010, n. 20405 e 2 febbraio 2017, n. 2795, in Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870 e sez. II, 1°luglio 2024, n. 5811.

[13] Cons. Stato, sez. II, 22 giugno 2022, n. 5126.

[14] La legittimità di interventi pubblici su strade private si fonda sull’uso pubblico delle stesse, non sulla titolarità dei diritti reali pubblici, Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1632.

[15] Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2025, n. 7252.

[16] Cass. civ., sez. III, 25 febbraio 2009, n. 4480.

[17] Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2005, n. 2584.

[18] Cons. Stato, sez. IV, 21 settembre 2015, n. 4398 e Cass. civ., sez. VI – 3, ordinanza 7 febbraio 2017, n. 3216; Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 7 febbraio 2025, n. 428.

[19] Vi è un con correlato dovere di concorrere alle spese pro quota di manutenzione della stessa, onde garantire la sicurezza della circolazione che su di essa si realizza, e una volta appurato o dimostrato l’uso pubblico, tali accertamenti sono di per se sufficienti per il legittimo esercizio dei poteri (al fine di evitare l’aggravarsi del pregiudizio per il pubblico interesse) di tutela possessoria, da parte della PA, dell’uso pubblico al fine dell’immediato ripristino dello stato di fatto preesistente sulla strada vicinale in presenza di una turbativa (debitamente accertata) del medesimo uso, LUCCA, Le strade vicinali, L’ufficio tecnico, 2013, n. 10. Si rinvia, LUCCA, Strade pubbliche, strade private e oneri manutentivi, La Gazzetta degli enti locali, 25 ottobre 2018, dove si annota che sarebbe ingiustificato un intervento manutentivo a carico esclusivo del Comune sulle strade private ad uso pubblico senza la partecipazione dei proprietari, esponendo l’Ente locale alla conseguente responsabilità erariale, non sussistendo in via prioritaria (ma in via sostitutiva) in capo al Comune la responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione d’una strada vicinale privata, precisando che nemmeno la mancata costituzione del consorzio implica il trasferimento dell’onere manutentivo a carico del Comune. In relazione alle strade vicinali sussiste la responsabilità per custodia del Comune a prescindere dal fatto che esse siano di strade vicinali, purché esse siano inserite tra le strade adibite a strade vicinali, Cass. civ., sez. III, Ordinanza 29 marzo 2023, n. 8879.