La sez. II Bologna, del TAR Emilia Romagna, con la sentenza 9 dicembre 2025, n. 1550 (est. Tagliasacchi), rigetta il ricorso contro l’istallazione di un’antenna radio base in prossimità di una Chiesa[1], pur in presenza di un vincolo culturale di tipo storico-artistico quando l’edificio religioso non sia stato dichiarato di notevole interesse pubblico, rectius sottoposto al vincolo di cui all’art. 136, Immobili ed aree di notevole interesse pubblico, del d.lgs. n. 42/2004: l’assenza del parere preventivo paesaggistico vincolante della Sovrintendenza non inficia l’autorizzazione rilasciata.

La dichiarazione

La c.d. dichiarazione di notevole interesse pubblico, ai sensi del comma 2, dell’art. 140, del d.lgs. n. 42/2004, individua «la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. Essa costituisce parte integrante del piano paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo», rilevando che il potere di imprimere il vincolo non costituisce un potere straordinario o eccezionale, ma rappresenta la manifestazione della competenza costituzionale propria dello Stato/Regioni di riconoscere e tutelare i beni del patrimonio culturale[2], all’esito di un lavoro e di un’analisi tecnico-scientifica svolti di concerto fra diversi soggetti pubblici coinvolti, che tengono conto esclusivamente dei valori intrinseci dei beni e delle aree e della loro valenza identitaria, in rapporto al territorio di riferimento[3].

Di riflesso, il provvedimento di apposizione del vincolo apposto all’esito del procedimento, di cui agli artt. 136 – 140 del d.lgs. n. 42/2004, può essere superato solo da un successivo provvedimento di revoca o di rimozione del vincolo stesso che, al termine di una nuova istruttoria, determini il venir meno delle circostanze e dei presupposti originari[4].

I beni culturali

Il codice distingue i beni culturali a seconda della loro appartenenza, pubblica o privata, e la valenza culturale viene attribuita all’esito del procedimento di c.d. individuazione, che si svolge in modo differente a seconda della categoria di bene che viene, di volta in volta, in rilievo[5].

La prima categoria di beni è quella prevista dal comma 1, dell’art. 10, Beni culturali, del Codice e si riferisce alle «cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle Regioni, agli altri Enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentino interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico».

Per questi beni è stato chiarito che vige una presunzione legale relativa di culturalità, di talché essi sono tutelati di per sé e in via automatica, ossia per il semplice fatto che soddisfino i presupposti e le condizioni sopra contemplate (relative alla loro datazione, paternità e originaria appartenenza a soggetto pubblico), con conseguente assoggettamento ex lege alle prescrizioni dettate dal Codice: la ratio sottesa a tale regime di salvaguardia – operante ipso iure – è ravvisabile nell’aspettativa di una probabile rilevanza storico-artistica-architettonica associata ad immobili pubblici utilizzati quali sedi istituzionali o di rilevanza funzionale, secondo l’id quod plerumque accidit.

La tutela di diritto approntata dal sistema, tuttavia, opera in via provvisoria, in quanto resta salvo l’esito del procedimento di verifica dell’interesse culturale disciplinato dall’art. 12, Verifica dell’interesse culturale, del d.lgs. n. 42/2004, che ha lo scopo precipuo di appurare, in concreto, la presenza dell’interesse culturale che si è detto essere solo presunto[6]; in tale ipotesi, non è richiesto, ai fini della protezione, un interesse “qualificato”, perché la verifica si concluda nel senso della conferma della qualità di bene culturale di una cosa, è sufficiente che si dimostri che questa possieda un interesse culturale «senza aggettivazioni», non già quell’interesse qualificato ricavabile dalla locuzione interesse particolarmente importante[7].

Si ammette, altresì, la persistenza dell’interesse culturale del bene, nonostante il mutamento del regime giuridico del soggetto cui il bene appartiene, quando tale mutamento non intacca l’originario valore culturale che il legislatore, per presunzione iuris tantum e in ragione della sua appartenenza pubblica, ha ritenuto intrinseco nella res[8].

Esiste poi un’altra categoria codicistica di beni che per acquisire la qualità di bene culturale necessita invece di una espressa dichiarazione amministrativa, che deve avvenire nel rispetto di una precisa procedura prevista dal combinato disposto degli artt. 10, comma 3 e 13 ss. del cit. Codice.

Anche i beni di proprietà di soggetti privati, possono acquistare la qualifica di bene culturale non a titolo originario ma in via successiva ed eventuale, all’esito di un iter procedimentale culminante con l’adozione della “dichiarazione dell’interesse culturale”, provvedimento dotato di portata costitutiva, ossia di un provvedimento (espressione di discrezionalità tecnica) che “accerta la sussistenza, nella cosa che ne forma oggetto, dell’interesse” culturale, giusta il disposto dell’art. 13, Dichiarazione dell’interesse culturale, del d.lgs. n. 42/2004, con la precisazione che deve trattarsi di un interesse “particolarmente importante” e dunque qualificato, ossia di livello e portata tali da meritare che la cosa sia soggetta a protezione e valorizzazione quale espressione del patrimonio culturale e artistico della Nazione e “testimonianza avente valore di civiltà”, ai sensi dell’art. 2, Patrimonio culturale, del Codice.

Fatto

Nella sua essenzialità, in violazione ai propri diritti partecipativi (mancata comunicazione di avvio del procedimento), un privato impugna l’autorizzazione SUAP (a seguito di una Conferenza di servizi) a installare una stazione radio base (SRB) a 7 metri dal confine della sua proprietà e a poche decine di metri dall’immobile in cui egli risiede, nonché a poca distanza da una Chiesa (immobile vincolato).

L’Amministrazione resistente documenta l’aspetto partecipativo, avendo provveduto a pubblicizzare il procedimento mediante avviso su un giornale ad ampia tiratura, come previsto dalla disciplina regionale, e sul sito istituzionale, precisandone esattamente la posizione dell’impianto con il fine di acquisire osservazioni (il c.d. contradittorio), osservando che nelle autorizzazioni di infrastrutture non sono riscontrabili soggetti controinteressati[9].

Gli impianti radio base: antenne

Il TAR rammenta che gli impianti di telefonia mobile sono:

• equiparati ex lege alle opere di urbanizzazione (ex 43 del d.lgs. n. 259/2003);
• costituiti fondamentalmente da un plinto di fondazione, un palo poligonale portantenne e manufatto contenente gli apparati di trasmissione, non determinano un ingombro visivo o un impatto sul territorio paragonabile a quello degli altri manufatti assoggettati a titolo edilizio (non vi sono specifici limiti di dimensione, di sagoma, di volume, di forma, di colore o consimili che devono essere rispettati)[10].

In effetti, sotto il profilo edilizio, le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione sono assimilate a ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria, di cui all’art. 16, comma 7, dPR 6 giugno 2001 n. 380, e non vanno qualificate come nuove costruzioni, non potendole assimilarle alle normali costruzioni edilizie, essendo strutture che, per esigenze di irradiamento del segnale, si sviluppano normalmente in altezza, tramite elementi metallici, pali o tralicci, non presentano volumetria o cubatura, non determinano ingombro visivo paragonabile a quello delle costruzioni e non hanno un impatto sul territorio assimilabile a quello degli edifici in cemento armato o muratura, escludendosi la legittimità di un’estensione analogica di una normativa edilizia concepita per altri scopi e diretta a regolamentare altre forme di utilizzazione del territorio[11].

Inoltre, debbono considerarsi compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, posto che le opere di urbanizzazione primaria sono ovunque realizzabili, proprio in quanto essenziali per le fondamentali esigenze della collettività[12], ossia la necessaria capillarità della distribuzione di detti impianti[13], che, a sua volta, è connessa all’esigenza di assicurare la diffusione del servizio sull’intero territorio nazionale[14], salvo l’individuazione di specifiche aree di installazione[15].

I vincoli

Sotto altri profili, il fatto che siamo in presenza di un bene vincolato (la Chiesa) questo non esclude la possibilità di intervento quando manchi la dichiarazione di “notevole interesse pubblico”, operante per quei beni che per caratteristiche rientrano all’interno delle tipologie di cui all’articolo 136 del d.lgs. n. 42/2004, dove è necessaria l’acquisizione preventiva del parere vincolante del Soprintendente.

Il Tribunale, rigettando il ricorso, individua la collocazione dei vincoli, precisando che i beni paesaggistici sono di due tipi:

• quelli qualificati come tali direttamente all’articolo 142, Aree tutelate per legge, d.lgs. n. 42/2004;
• quelli qualificati come tali a seguito di una dichiarazione di notevole interesse pubblico (secondo quanto previsto dagli articoli 136 e ss. d.lgs. n. 42/2004.

Nella fattispecie, i beni immobili, di cui all’articolo 136 D.Lgs. n. 42/2004, anche se beni culturali, vengono assoggettati a tutela paesaggistica solamente a seguito della dichiarazione di notevole interesse pubblico: la Chiesa non è stata oggetto di alcun provvedimento in tal senso, escludendo, di conseguenza, la preventiva richiesta di parere del Sovraintendente[16].

[1] Sulla fascia di rispetto dei beni di interesse storico-artistico, a suo tempo vincolati ai sensi della legge n. 1089/1939, vedi, TAR Emilia – Romagna, Parma, sez. I, 9 gennaio 2025, n. 4.

[2] Cons. Stato, sez. VI, 28 aprile 2025, n. 3577.

[3] Cons. Stato, sez. VI, 5 febbraio 2025, n. 902.

[4] T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV ter, 7 febbraio 2024, n. 2423.

[5] TAR Toscana, sez. III, 4 dicembre 2025, n. 1962.

[6] Il giudizio per l’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico particolarmente importante (cd. vincolo diretto), ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), 13 e 14, del d.lgs. n. 42/2004, è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità, Cons. Stato, sez. VI, 27 maggio 2025, n. 4628. L’apprezzamento svolto dall’Amministrazione incaricata della tutela, in conformità al principio, di cui all’ art. 9 Cost., è soggetto a sindacato giudiziale solo per verificare la logicità, coerenza e completezza della valutazione. Il giudice amministrativo, infatti, può solamente censurare le valutazioni che eccedono i limiti della opinabilità scientifica, senza sostituire il giudizio dell’Amministrazione con il proprio, ugualmente opinabile, Cons. Stato, sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140.

[7] Cfr. Cons. Stato, sez. I, 30 novembre 2020, n. 1958.

[8] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 18 luglio 2025, n. 14313.

[9] Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2006, n. 889.

[10] Cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, 26 febbraio 2025, n. 670.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 novembre 2015, n. 5257; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 19 febbraio 2019, n. 469; TRGA Trento, 3 gennaio 2019, n. 1; TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 19 giugno 2018, n. 202; TRGA Bolzano, 24 aprile 2017, n. 140; TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, 28 febbraio 2017, n. 2964; TAR Campania, Salerno, sez. II, 6 giugno 2016, n. 1331; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 14 febbraio 2014, n. 271.

[12] TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 14 novembre 2023, n. 6244; Cons. Stato, sez. III, 26 febbraio 2019, n. 1326; 10 settembre 2018, n. 5311 e 17 novembre 2015, n. 5257.

[13] TAR Sicilia, Palermo, sez. V, sentenza n. 1175/2024.

[14] Corte cost, sentenza n. 331 del 7 novembre 2003.

[15] Vedi, LUCCA, Antenna e distanza dagli edifici, lexambiente.it, 9 dicembre 2025, ove viene segnalato che il Comune non può, mediante il formale utilizzo di strumenti di natura urbanistica, adottare misure che nella sostanza costituiscano una deroga ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dallo Stato, quali, esemplificativamente: il divieto generalizzato di installare stazioni radio-base per telefonia cellulare in intere zone territoriali omogenee (Cons. Stato, sez. VI, 19 settembre 2025, n. 7417 e 13 maggio 2025, n. 4075); ovvero, la introduzione di distanze fisse da osservare rispetto alle abitazioni e ai luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro cittadino; un divieto tout court (assoluto) di installare entro una determinata fascia di interdizione (TAR Campania, Salerno, sez. I, 3 novembre 2025, n. 1788).

[16] Cons. Stato, sez. VI, 7 agosto 2024, n. 7019.