La sez. V, del Consiglio di Stato, con la sentenza 29 agosto 2025, n. 7132, afferma la correttezza del diniego da parte di una Amministrazione all’affissione di manifesti, sulle vie pubbliche, contro l’insegnamento della c.d. “teoria del gender” nelle scuole, non potendo ammettere una forma di pubblicità lesiva con «messaggi sessisti o violenti o stereotipi di genere offensivi o messaggi lesivi del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso o dell’appartenenza etnica oppure discriminatori con riferimento all’orientamento sessuale, all’identità di genere o alle abilità fisiche e psichiche», ai sensi dell’art. 23, comma 4 bis, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada), confermando che spetta all’Amministrazione, nell’ambito della propria discrezionalità, valutare caso per caso se la stessa presenti quei caratteri che il legislatore ha ritenuto fonte di possibile disagio o pregiudizio per gli utenti della strada, nonché motivare, nell’ambito di un eventuale provvedimento di diniego, le ostative al rilascio dell’autorizzazione avuto riguardo agli specifici elementi che la normativa impone di prendere in considerazione[1].

La libertà di pensiero

Il primo comma dell’art. 21 Cost. dispone «Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione», salvo che non si risolvano in un pregiudizio degli altri, in violazione del diritto inviolabile della persona (ex art. 2 Cost.)[2], rilevando (tuttavia) che questo valore cogente di individualità è un diritto non è illimitato e assolutamente privo di controllo, ma, anche in applicazione al comma 2, dell’art. 10, Libertà di espressione, della Carta europea dei diritti dell’uomo, CEDU), comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposta dall’Autorità pubblica anche a formalità, condizioni ovvero restrizioni, le quali, in una società democratica, appaiono misure necessarie a proteggere l’interesse pubblico superiore e la reputazione ovvero i diritti altrui, osservando che il diritto alla libertà di espressione va valutato alla luce dei principi di proporzionalità e pertinenza[3].

Inoltre, è stato osservato[4] che la tutela della libertà di manifestazione del pensiero, di cui all’art. 21 della Costituzione, ha sempre un limite non derogabile nell’esigenza che attraverso il suo esercizio non vengano sacrificati beni anche essi voluti garantire dalla Costituzione, e che tale deve ritenersi anche il mantenimento dell’ordine pubblico, che è da intendere come ordine su cui poggia la convivenza sociale.

L’approdo porta a ritenere che l’esplicazione di detta libertà – in specie quella che si avvale del mezzo pubblicitario, idoneo a raggiungere numerosi ed indifferenziati destinatari di una determinata comunità territoriale – non incontra solo i limiti della violenza e dell’aggressività verbale, dovendosi attribuire pari rilevanza alla “continenza espressiva” dei contenuti, nel rispetto della normativa, nonché dei principi di prudenza e precauzione, volti ad evitare impatti sulla sensibilità dei fruitori del messaggio e a garantirne la chiara corrispondenza al vero[5].

Senza entrare nel merito del contenuto della comunicazione, l’affissione di manifesti su spazi pubblici appartenenti al demanio locale può essere legittimamente regolata e limitata dall’Amministrazione comunale per ragioni di pubblico interesse, nonostante il principio costituzionale di libertà di manifestazione del pensiero: il potere di verifica e di controllo da parte delle Autorità pubbliche deve essere esercitato in modo da prevenire pregiudizi ad altri soggetti, secondo criteri di prudenza e precauzione[6].

Fatto

Nella sua essenzialità, un’associazione onlus ricorre contro una sentenza di prime cure, con la quale si rigetta la richiesta di annullamento del diniego di affissione di un manifesto predisposto dalla stessa in relazione a una campagna di raccolta di firme per la presentazione di una petizione sul tema del “gender nelle scuole” (nel cartellone si riportava «una immagine di un bambino in età adolescenziale al quale sono proposti da mani terze un fiocchetto rosso e un rossetto, e sul quale in alto è riportata la seguente dicitura: «Basta confondere l’identità sessuale dei bambini #stop gender nelle scuole»», con l’invito a firmare).

Tra i diversi motivi, si censura il profilo motivazionale, avendo il messaggio nessun intento contrario o giudizio negativo all’insegnamento, neppure nei confronti della comunità Lgbt, quanto esclusivamente diretto ad una riflessione sul tema, in linea con la libertà di pensiero, derivante direttamente dall’art. 21 della Costituzione, piuttosto che con «l’opera di stampa e l’informazione pubblicitaria», in evidente violazione dei principi generali in tema di diritto di informare e di essere informati (un travisamento dei fatti non essendo nel campo della pubblicità, bensì in quello, affatto diverso, della comunicazione sociale, estranea alla disciplina del Codice della strada).

Merito

Il ricorso viene rigettato, con compensazione delle spese, in base ai seguenti motivi:

LA DISCIPLINA PUBBLICITARIA

Una prima questione porta a confermare che il Comune ha potestà regolamentare e di indirizzo in materia di pubbliche affissioni, da ricomprendere l’inibizione di manifesti pubblicitari ingannevoli, non ravvisando alcun contrasto con la riserva di legge, di cui all’art. 21 Cost.; potere che investe ogni forma di comunicazione pubblicitaria, da ricomprendere non solo quella commerciale (nella nozione rientrano tutte quelle forme di veicolazione di messaggi, di contenuto vario, compresi quelli volti a sensibilizzare il pubblico su temi di interesse sociale, anche specifici per il tramite degli impianti pubblicitari comunali).

In dipendenza, l’Amministrazione:

• ha applicata la disciplina regolamentare che vieta l’esposizione pubblicitaria il cui contenuto sia lesivo del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso, dell’appartenenza etnica, dell’orientamento sessuale e dell’identità di genere;
• ha provveduto a disciplinare nel territorio gli impianti pubblicitari, indicando i siti ove è possibile collocare gli stessi, in un duplice livello di intervento secondo la disciplina di legge: da una parte, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate in maniera causale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; dall’altra parte, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate[7].

A margine, pare utile rammentare che la ratio della disciplina in materia pubblicitaria è quella di salvaguardare la libertà di autodeterminazione del destinatario di un messaggio promozionale da ogni erronea interferenza che possa, anche solo in via teorica, incidere sulle sue scelte fin dal primo contatto (pubblicitario), imponendo all’operatore un preciso onere di chiarezza nella redazione della propria comunicazione (d’impresa)[8].

L’AUTORIZZAZIONE

Il comma 4 bis (comma inserito dall’art. 1, comma 1, lett. a-quater), n. 1), d.l. 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156), dell’art. 23 del Codice della strada postula il divieto di pubblicità sulle vie pubbliche che abbia un contenuto contrario ai diritti fondamentali di libertà in violazione ad una serie di principi già riconosciuti a livello internazionale e nazionale, espressione di un indirizzo dell’ordinamento nel suo complesso volto a consentire siffatta tipologia di controllo all’Autorità preposta al rilascio della relativa autorizzazione, risultando del tutto inconferente il richiamo alla libertà di stampa.

A rafforzare la legittimità della decisione di dinegare l’affissione dei manifesti la circostanza che i messaggi di asserita sensibilizzazione sociale «non possono ricorrere a richiami tali da ingenerare allarmismi, sentimenti di paura o di grave turbamento o colpevolizzare o addossare responsabilità a coloro che non intendono aderire all’appello»; aspetti affrontati (motivati rispetto anche altri diritti di pari rango costituzionale, vedi ad. es. artt. 2 e 3 Cost.) nel provvedimento adottato dalla civica Amministrazione: il potere amministrativo, diversamente dall’autonomia privata, non è mai libero nel fine, ma è sempre teleologicamente vincolato al perseguimento dello scopo stabilito dalla legge di investitura (ex art. 97 Cost., la c.d. finalizzazione).

LA LIBERTÀ DI ESPRESSIONE

Sulla libertà di espressione, il giudice si limita a richiamare i precedenti (cit. nelle note), ampiamente coerenti con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha costantemente sottolineato che la libertà di espressione non sia illimitata e assolutamente non controllata, ma, comportando doveri e responsabilità, può essere sottoposta dall’Autorità pubblica anche a formalità, condizioni ovvero restrizioni, le quali, proprio in una società democratica, appaiono misure necessarie a proteggere l’interesse pubblico superiore e la reputazione ovvero i diritti altrui[9].

La libertà di manifestazione del pensiero mediante il mezzo pubblicitario deve attenersi ai:

• limiti della continenza espressiva dei contenuti[10];
• dei principi di prudenza e precauzione volti ad evitare impatti sulla sensibilità dei fruitori del messaggio.

I limiti della pubblicità

Al di là della fattispecie, quando le espressioni utilizzate si risolvono in valutazioni negative in ordine alle qualità morali, intellettuali, professionali o psichiche del destinatario si pone il problema di verificare se le offese, che sarebbero illecite, sono scriminate dall’esercizio del diritto di critica, espressione del bilanciamento tra l’interesse individuabile alla reputazione e l’interesse generale che non siano introdotte limitazioni alla libera formazione del pensiero costituzionalmente garantita (art. 21 Cost.): un messaggio pubblicitario di qualsiasi natura, istituzionale, culturale, sociale e commerciale, che lede il comune buon gusto, esorbitando i limiti della continenza, prudenza e precauzione non garantisce:

• il rispetto della dignità umana e dell’integrità della persona;
• comporta discriminazioni dirette e/o indirette, potendo, nei toni concreti contenere incitamento all’odio basato su sesso, razza o origine etnica, religione o convinzioni personali, disabilità, età o orientamento sessuale;
• contenendo elementi che valutati nel loro contesto, approvino, esaltino o inducano alla violenza contro[11].

Invero, il diritto di critica, quale espressione della libera manifestazione del pensiero garantita dall’art. 21 Cost. e dall’art. 10 CEDU, si distingue dalla cronaca in quanto si concretizza nella manifestazione di un’opinione o giudizio valutativo che, a differenza dei fatti, non può pretendersi rigorosamente obiettivo né qualificarsi come vero o falso.

La critica postula l’esistenza di un sufficiente riscontro fattuale che la giustifichi, ma non si esaurisce nella mera esposizione dei fatti, essendo per sua natura parziale, ideologicamente orientata e tesa a stigmatizzare gli aspetti che si reputano deplorevoli.

Il limite della continenza si articola in un aspetto sostanziale, attinente alla natura e latitudine dei fatti riferiti in relazione all’interesse pubblico, e in un profilo formale, concernente le modalità espressive, che devono essere proporzionate e funzionali alla finalità critica.

Ai fini della valutazione del rispetto del canone della continenza, occorre contestualizzare le espressioni intrinsecamente offensive in relazione al contesto spazio-temporale e dialettico nel quale sono state profferite, verificando se i toni utilizzati, pur forti e sferzanti, non risultino meramente gratuiti ma pertinenti al tema in discussione e proporzionati al fatto narrato: sono gli interessi in gioco che segnano la misura delle espressioni consentite, potendo giustificare anche attacchi violenti se proporzionati ai valori che si ritengono compromessi.

Resta invalicabile il limite costituito dall’uso di espressioni che si risolvano nella denigrazione della persona in quanto tale, nell’accostamento a concetti ripugnanti o nell’invettiva personale volta ad aggredire il destinatario con espressioni inutilmente umilianti e gravemente infamanti, non funzionali all’argomentazione critica[12].

L’omessa pronuncia

Sul vizio di omessa pronuncia, viene rilevato che il primo Giudice ha rigettato i motivi del ricorso (pretesa fatta valere dalla parte), ossia è stato esaminato il motivo controverso, anche se manca in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l’impostazione logico-giuridica della pronuncia[13]: la decisione sul motivo d’impugnazione risulta implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile[14].

[1] TAR Lazio, Roma, sez. IV, 13 giugno 2024, n. 12001. Rientra nella potestà delle amministrazioni comunali la possibilità di contenere sul piano quantitativo la pubblicità ordinaria, in maniera coerente con l’esigenza di un’equilibrata protezione della variegata trama dei molteplici interessi – di natura urbanistica, edilizia, economica, culturale, viaria – tra loro interferenti e che in diversa misura vengono in rilievo nell’attività pubblicitaria, TAR Campania, Salerno, sez. I, 14 ottobre 2022, n. 2666.

[2] Si tratta dei limiti del diritto, Corte cost., sentenza n. 63 del 2016 e n. 67 del 2017.

[3] Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 2019, n. 2327.

[4] Cfr. Corte Cost., 14 dicembre 1972, n. 199.

[5] Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2025, n. 362. Anche la satira, che può ritenersi peculiare forma di manifestazione della critica, per poter essere considerata corretto esercizio della libertà di manifestazione del pensiero, deve essere contenuta entro i limiti della continenza e della stretta funzionalità delle espressioni o, anche, delle immagini impiegate rispetto allo scopo di denuncia, sociale o politica perseguito dall’autore, Cass. pen., sez. V, 2 febbraio 2023, n. 12101.

[6] Cons. Stato, sez. VII, 4 luglio 2024, n. 5930.

[7] L’art. 3 del d.lgs. n. 507/1993, ha previsto in capo ai Comuni l’obbligo di adottare un “apposito regolamento” per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni, Cons. Stato, sez. VII, 19 febbraio 2024, n. 1596.

[8] Cons. Stato, sez. VI, 13 giugno 2025, n. 5163.

[9] La Corte europea dei diritti dell’uomo fa salva la riserva dell’art. 10, par. 2, della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo («restrizioni […] che sono previste dalla legge e che costituiscono misure necessarie, in una società democratica, […] per la protezione della reputazione o dei diritti altrui»), e il diritto alla libertà di espressione va valutato alla luce dei principi di proporzionalità e pertinenza, Corte E.D.U., 19 giugno 2012, n. 27306, 28 ottobre 1999, n. 18396; 23 aprile 1992, n. 236; 8 luglio 1986, n. 103.

[10] La continenza espressiva correlata al diritto di critica e alla pubblicità informativa assume particolare rilievo nell’accesso al pubblico servizio comunale di affissioni pubblicitarie, non trattandosi di una critica “dinamica” e immediatamente reattiva di giudizio altrui collegato a specifici fatti (come in ambito politico, dove è ammesso l’uso di toni aspri e di disapprovazione più incisivi rispetto a quelli degli usuali rapporti tra privati), ma di una campagna di informazione i cui canoni richiedono la non eccedenza a quanto necessario per il pubblico interesse all’informazione ampia e corretta, fermo il rispetto dell’interesse, individuale o collettivo, alla reputazione; Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 2019, n. 2327.

[11] Vedi, LUCCA, Diniego di affissione di manifesti pubblicitari sull’obiezione di coscienza in ambito sanitario, condotte discriminatorie e diritto di critica, mauriziolucca.com., 27 aprile 2019.

[12] Cass. pen., sez. V, 7 giugno 2022, n. 22121.

[13] Cons. Stato, sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821.

[14] Cons. Stato, sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422. Non si ha omissione di pronuncia ma, al più, un rigetto implicito quando nel provvedimento viene accolta una tesi decisoria incompatibile con la domanda (o con l’eccezione) non oggetto di espressa pronuncia, Cass. civ., sez. lavoro, Ordinanza, 31 gennaio 2025, n. 2387, Cass. civ., sez. V, Ordinanza, 16 luglio 2020, n. 15193.