La sez. IV del Consiglio di Stato, con la sentenza 5 febbraio 2026, n. 956 (estensore Santise), consolida la norma dell’art. 16, Contributo per il rilascio del permesso di costruire, del DPR n. 380/2001, secondo la quale «il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione», legittimando la PA all’archiviazione della richiesta del titolo edilizio in assenza del pagamento del dovuto (c.d. principio di onerosità)[1] secondo le indicazioni fornite dalla stessa non potendo il privato (unilateralmente) stabilire modalità, termini e quantum del pagamento, compresa la cessione degli standard o la sostitutiva monetizzazione[2].
Titolo e pagamento
In via esemplificativa, il titolo edilizio (permesso di costruire) viene associato alla realizzazione di uno specifico intervento del privato che deve trovare la propria “compatibilità” nelle regole dettate dalla normativa urbanistica e dal regolamento edilizio (disciplina interna ad ogni Comune)[3], sicché il suo rilascio ne attesta la conformità[4].
L’approdo inevitabile porta a ritenere che il titolo rilasciato entra nell’ordinamento giuridico assistito dalla presunzione di legittimità (a seguito di una attività di natura istruttoria, in ordine all’accertamento dei presupposti di fatto e diritto previsti dalla legge e dalla disciplina pianificatoria), che ne attesta la validità fino alla sua rimozione dall’ordinamento medesimo mediante i tipici strumenti previsti dal sistema, ovvero l’annullamento in via giudiziaria, giustiziale, in autotutela espressa oppure, nei soli casi consentiti, straordinaria da parte dell’Autorità competente.
L’insieme dimostra nel concreto che il permesso di costruire non è un atto discrezionale del Comune, in quanto è collegato al rispetto delle previsioni di piano: se esse sono rispettate deve essere concesso, se non lo sono deve essere denegato[5].
La presunzione di legittimità che assiste il provvedimento nel momento in cui esso è adottato risponde a canoni costituzionali di certezza del diritto, stabilità dei rapporti, effettività del potere siccome funzionalizzato al perseguimento dell’interesse pubblico, rendendo efficacia la realizzazione del suo contenuto una volta perfezionate le condizioni previste dalla legge, quali il pagamento degli oneri.
In dipendenza di ciò, gli oneri di urbanizzazione costituiscono il corrispettivo dovuto dall’interessato a fronte del maggior carico urbanistico connesso alla realizzazione del manufatto oggetto del titolo edilizio; diversamente i costi di costruzione rappresentano un contributo dovuto per l’aumento del valore dell’immobile in relazione all’intervento assentito dal medesimo titolo edilizio[6].
In termini diversi, mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore[7].
L’efficacia del titolo
La sentenza valorizza le condizioni previste dalla norma, legittimando il Comune ad archiviare la richiesta del rilascio del titolo (caso di specie, la realizzazione di una struttura turistico-ricettiva), a fronte del mancato versamento degli oneri: in primo grado accolta dal giudice, con annullamento dell’archiviazione, ritenendo illegittimi i provvedimenti che subordinavano l’accoglimento dell’istanza di rilascio del titolo edilizio al versamento delle somme dovute.
In sede di appello, l’Amministrazione civica, evidenziava che l’art. 16, comma 2, del DPR n. 380/2001 (con similare norma regionale) stabilisce che la quota relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al Comune all’atto del rilascio del permesso di costruire: nello specifico l’utilizzo del verbo “corrispondere” implica in modo inequivocabile l’obbligo di versamento concreto “all’atto del rilascio”, donde il titolo edilizio non può essere assentito a fronte della dichiarata indisponibilità del privato all’integrale pagamento.
Il pagamento quale condizione per il rilascio del titolo
Il Collegio accoglie l’appello, ritenendo corretto che il Comune possa subordinare il rilascio del permesso di costruire al pagamento da parte del richiedente degli oneri di urbanizzazione.
In questo senso, il cit. art. 16 del DPR n. 380 del 2001 prevede espressamente che «la quota di contributo relativa agli oneri di urbanizzazione va corrisposta al comune all’atto del rilascio del permesso di costruire», mentre, ai sensi del comma 3, va corrisposta in corso d’opera la sola quota relativa al costo di costruzione, ma comunque «con le modalità e le garanzie stabilite dal comune» e non ad arbitrio del privato.
Il dato normativo secondo il noto brocardum “in claris non fit interpretatio” postula nitidamente che il pagamento degli oneri di urbanizzazione deve essere corrisposto al momento del rilascio del permesso di costruire, potendo, comunque, il Comune, in relazione al costo di costruzione, individuare le concrete modalità di corresponsione che non sono mai rimesse nella disponibilità del privato, dovendo ammettere – senza alcuna esitazione – che qualora il privato si rifiuti di corrispondere gli oneri di urbanizzazione, l’Amministrazione ben può archiviare la pratica edilizia.
A rafforzare le conclusioni vengono richiamati i principi di buona fede e leale collaborazione (ex art. 1, comma 2 bis, della legge n. 241 del 1990) che affasciano e pervadono il rapporto amministrativo: gli oneri di urbanizzazione sono contributi economici che i privati devono versare ai Comuni per determinati interventi edilizi che aumentano il carico urbanistico, coprendo i costi di strade, parcheggi e altri servizi pubblici.
Risulta, quindi, non irragionevole pretendere il pagamento degli oneri di urbanizzazione nel momento in cui si realizza il presupposto del loro pagamento, rappresentato dal rilascio del permesso di costruire: una diversa conclusione non rispetta il tenore della legge, privando l’Ente comunale di una tutela preventiva nel caso di mancato pagamento, ovvero una difficoltà di recupero che, invece, possono essere riscossi con maggiore speditezza nel caso in cui questi vengano subordinati al rilascio del permesso di costruire (nell’immediatezza).
Inoltre, non viene ritenuta conferente la circostanza che il legislatore prevede meccanismi sanzionatori e di riscossione coattiva, ai sensi dell’art. 42, Ritardato od omesso versamento del contributo di costruzione, del DPR n. 380 del 2001, per il caso di ritardato o mancato versamento del contributo di costruzione, in quanto, nel caso di specie si tratta di oneri di urbanizzazione e, in ogni caso, meccanismi sanzionatori e di riscossione coattiva rappresentano rimedi da attivare qualora il Comune rilasci il permesso di costruire senza pretendere contestualmente il pagamento degli oneri di urbanizzazione.
Le sopracitate circostanze non smentiscono il dato letterale, annota il giudice di appello, del cit. art. 16 del DPR n. 380 del 2001, che lega la corresponsione degli oneri di urbanizzazione al rilascio del permesso di costruire, ma rafforza la tutela del Comune tesa, comunque, a recuperare gli oneri di urbanizzazione[8].
La monetizzazione
Sulla monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard, si conferma che rappresenta un elemento essenziale del perfezionamento e dunque della validità del titolo edilizio e afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento[9].
Si chiarisce, altresì, che le sedi viarie sono escluse dagli standard urbanistici, perché fanno parte degli oneri di urbanizzazione e perché si considerano già beni pubblici che, quindi, non possono essere ceduti al Comune: le sedi viarie non vanno previamente sottratte dalla superficie totale per individuare la superficie da destinare a standard.
Chiarimenti istruttori
Pare giusto fornire alcune indicazioni prima del rilascio del titolo edilizio, dove il RUP potrà rilasciare il permesso al soggetto che dimostri di avere la disponibilità dell’area di riferimento o del bene in base ad un diritto reale o ad una obbligazione[10].
Va aggiunto che se anche il rilascio del titolo abilitativo avviene, di regola, con salvezza dei diritti dei terzi e non incide sui diritti soggettivi dei comproprietari, tutelabili esclusivamente in sede civile, questo postulato, tuttavia, non esime l’Amministrazione da effettuare supplementi istruttori quando abbia conoscenza per tabulas della contitolarità del bene e dell’esistenza di un contrasto tra i comproprietari.
A fronte di tali situazioni, o in presenza di segnalazioni o accertamenti d’ufficio, essa (il RUP) ha il potere-dovere di verificare la legittimazione soggettiva del richiedente, accertando la sussistenza del consenso, anche tacito, degli altri contitolari.
In mancanza di tale consenso, il titolo edilizio richiesto da un singolo comproprietario è illegittimo, salvo che questi dimostri, anche mediante pronuncia del giudice civile, ai sensi dell’art. 1105, Amministrazione, cod. civ., la legittimità esclusiva, in fatto o in diritto, della propria posizione[11].
[1] Il principio dell’onerosità del titolo abilitativo edilizio implica la corresponsione di contributi per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione, con la necessità di valutare il reale carico urbanistico generato dagli interventi edilizi, con la conseguenza che qualora gli oneri di urbanizzazione siano già stati pagati e non vi sia dimostrazione di un maggiore carico urbanistico derivante dai nuovi interventi, la richiesta di ulteriore contributo deve essere respinta, Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2025, n. 2126; idem, sez. VII, 12 giugno 2025, n. 5147. Ai sensi dell’art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, ora art. 16, comma 1, del DPR n. 380/2001, è stato introdotto il generale principio della onerosità delle concessioni edilizie, diversificate a seconda delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale, TAR Lazio, Roma, sez. II, 3 aprile 2013, n. 3351.
[2] La monetizzazione degli standards urbanistici, prevista nel caso in cui l’intervento edilizio comporti un aumento del carico urbanistico, può essere applicata dall’Amministrazione indipendentemente dalla richiesta del soggetto istante, Cons. Stato, sez. IV, 23 gennaio 2026, n. 587.
[3] Il regolamento edilizio, il cui contenuto è disciplinato dall’art. 4 del DPR n. 380/2001, essendo espressione dell’autonomia normativa riconosciuta ai Comuni dall’ordinamento giuridico, ha natura giuridica di fonte normativa secondaria; come tale, esso è subordinato al criterio ermeneutico della coerenza con le fonti primarie, Cons. Stato, sez. IV, 2 febbraio 2026, n. 877.
[4] Cons. Stato, sez. IV, 4 novembre 2022, n. 9664.
[5] TAR Campania, Napoli, sez. II, 2 febbraio 2026, n. 699.
[6] Mentre il contributo per gli oneri di urbanizzazione ha funzione recuperatoria delle spese sostenute dalla collettività comunale riguardo alla trasformazione del territorio assentita al singolo, il contributo per costo di costruzione, che è rapportato alle caratteristiche e alla tipologia delle costruzioni e non è alternativo ad altro valore di genere diverso, afferisce alla mera attività costruttiva in sé valutata, TAR Liguria, sez. I, 28 marzo 2013, n. 552.
[7] L’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione, ex art. 16, comma 1, del DPR n. 380 del 2001, non trova giustificazione nel rilascio del titolo edilizio ma nell’attività di trasformazione del territorio ad esso conseguente; pertanto, se l’attività di trasformazione non ha luogo, il versamento diviene privo di causa e le relative somme devono essere perciò restituite ai sensi dell’art. 2033, Indebito oggettivo, cod. civ., TAR Lombardia, Milano, sez. II, 7 novembre 2025, n. 3613.
[8] Cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 12 del 2018, che ha evidenziato che il privato che intende ottenere il permesso di costruire ha avanti a sé la scelta di corrispondere il contributo di costruzione o di rinunciare al rilascio del titolo.
[9] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 2024, n. 4456.
[10] TAR Campania, Napoli, sez. IV, 24 giugno 2025, n. 4711.
[11] TAR Sicilia, Catania, sez. II, 29 gennaio 2026, n. 247.