La giurisprudenza è unanime nel ritenere che gli oneri di urbanizzazione e il contributo di costruzione sono un corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore per la sua partecipazione alla realizzazione delle opere d’urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova edificazione trae nel contesto urbano (conforme Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 1998, n.201. Idem Cons. Stato, 27 dicembre 1988, n.852 e sez. V, 24 marzo 1977, n.591).
È rilevante ritenere che gli stessi sono dovuti anche al di là di un nesso di stretta inerenza delle opere di urbanizzazione rispetto alle singole aree (Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2009, n. 2359).
Il pagamento di tali contributi non comporta la nascita, in capo al titolare del concessione edilizia, di un diritto, azionabile nei confronti della P.A., alla realizzazione e completamento delle opere di urbanizzazione che maggiormente interessano la sua costruzione, posto che il Comune può discrezionalmente utilizzare i predetti introiti per il completamento o la manutenzione delle opere di urbanizzazione di qualsiasi parte del territorio (T.A.R. Sardegna, sez. II, 8 novembre 2012, n. 925).
Inoltre, la regola generale prevede che gli oneri di urbanizzazione vanno determinati con riferimento al momento in cui il titolo abilitativo viene rilasciato, tale regola deve trovare di necessità un contemperamento nel caso in cui il permesso di costruire venga rilasciato con notevole ritardo, a causa di atti preclusivi (diniego del nulla osta paesaggistico) in sede giurisdizionale: in tale circostanza opera il principio generale immanente al sistema processuale, non solo amministrativo, secondo il quale il tempo necessario per pervenire ad una decisione nel merito non può andare a detrimento di chi ha ragione (T.A.R. Campania – Salerno, sez. I, 21 novembre 2012, n. 2097).
È da osservare, quindi, che ai sensi dell’art. 1 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (e, oggi, dell’art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), il rilascio della concessione edilizia si configura come un fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del concessionario di corrispondere il relativo contributo per oneri di urbanizzazione, ossia per gli oneri affrontati del comune per le opere indispensabili affinché l’area (o il territorio) acquisti attitudine al recepimento dell’insediamento del tipo assentito e per le quali l’area acquista un beneficio economicamente rilevante, da calcolarsi secondo i parametri vigenti a tale momento: il contributo per oneri di urbanizzazione è dovuto per il solo rilascio della concessione, senza che rilevi, ad esclusione dell’obbligo, la già intervenuta realizzazione di opere di urbanizzazione (Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2012, n. 4320).
Ai fini di una sua qualificazione, il contributo ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario ed ha carattere generale, prescindendo totalmente o meno delle singole opere di urbanizzazione, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere (Cons. Stato, sez. V, 15 dicembre 2005, n. 7140).
Ne discende che, attesa la natura non sinallagmatica e il regime interamente pubblicistico che connota il contributo de quo, la sua disciplina vincola anche il giudice, al quale è impedito di configurare autonomamente ipotesi di non debenza della specifica prestazione patrimoniale diverse da quelle autoritativamente individuate dal legislatore (Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2009, n. 2359).
A margine di completezza, il fatto che l’obbligazione avente a oggetto i contributi concessori sia assistita da garanzia fideiussoria, anche quando questa contempli il pagamento a semplice richiesta e l’esclusione del beneficio della preventiva escussione, non comporta affatto un dovere del comune di chiedere prima l’adempimento anche al fidejussore per poter poi applicare le relative sanzioni pecuniarie; un tale dovere, in particolare, non può farsi discendere dal richiamo agli obblighi di correttezza e buona fede di cui all’art. 1227 cod. civ., norma che risulta del tutto inconferente alla fattispecie, essendo riferibile solo alle obbligazioni di carattere risarcitorio e non a quelle (anche di contenuto pecuniario) di natura sanzionatoria (Cons. Stato, sez. V, 24 marzo 2005, n. 1250).
La restituzione delle somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, relativamente ad un intervento regolarmente assentito dal Comune, nel caso di decadenza per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale previsto ex lege, soggiace a determinati termini di prescrizione.
Posto che per gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione il “dies a quo” decorre dal rilascio della concessione edilizia, e, quindi, da un momento in cui sono esattamente noti tutti gli elementi utili alla determinazione dell’entità del contributo (Cons. Stato, sez. IV, 3 ottobre 2012 n. 5201), qualora il privato rinunci al permesso di costruire o anche quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio – per scadenza dei termini iniziali o finali o per il sopravvenire di previsioni urbanistiche introdotte o dallo strumento urbanistico o da norme legislative o regolamentari, contrastanti con le opere autorizzate e non ancora realizzate – sorge, di converso, in capo alla P.A. l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte e conseguentemente il diritto del privato a pretenderne la restituzione (T.A.R. Abruzzo – Pescara, 15 dicembre 2006, n. 890, idem Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 1988, n. 105).
Invero, è da osservare che il contributo in parola è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio; ne consegue che ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo di causa cosicché l’importo versato va restituito (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. II bis, 12 marzo 2008, n. 2294).
Fatte queste premesse, il diritto alla restituzione degli oneri di urbanizzazione corrisposti alla P.A. al fine ottenere il rilascio della concessione edilizia, sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente; infatti, sia la quota per oneri di urbanizzazione – che compensa l’aggravio del carico urbanistico della zona indotto dalla nuova costruzione – che la quota per costo di costruzione – che si giustifica per l’aumentata capacità contributiva del titolare ed è pertanto commisurata al valore economico del costo di costruzione, determinato sulla base di parametri generali – sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all’oggetto della costruzione: la realizzazione solamente parziale dell’intervento edilizio oggetto del permesso di costruire, non può che comportare una riduzione dell’aggravio del carico urbanistico della zona e manifestare una minore capacità contributiva rispetto all’ipotesi in cui le opere assentite siano edificate integralmente (T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 24 marzo 2010, n. 728).
Ciò posto (caso di specie), l’amministrazione comunale resistente riteneva che si doveva calcolare la scadenza del relativo termine dalla data di versamento degli oneri di urbanizzazione in tesoreria, o al limite, dalla più recente data di ritiro del titolo, con conseguente asserita prescrizione del diritto alla restituzione della somma, avendone la ricorrente chiesto il rimborso con nota pervenuta ben oltre la scadenza del termine decennale.
La seconda sezione del T.A.R. Emilia Romagna, con la sentenza 1° luglio 2013 n. 489 va a risolvere la questione relativa alla diversa decorrenza del termine ordinario di prescrizione del diritto alla restituzione delle somme, al fine di accertare l’intervenuta o meno prescrizione del credito in questione.
La ricorrente individua il dies a quo in una determinata data (del 22/4/1995), nella quale, in ragione dello spirare del termine annuale di inizio dei lavori, è intervenuta la decadenza della concessione edilizia ritirata un anno prima (il 22/4/1994), con conseguente produzione di effetti quali: l’impossibilità di realizzazione dell’intervento e, sotto diverso angolo di visuale, la possibilità di esercitare il diritto alla restituzione degli oneri urbanistici già corrisposti al Comune.
La civica amministrazione resistente, invece, fa coincidere il termine iniziale della prescrizione con la data di rilascio del titolo edilizio (10/1/1994) o, al limite, con quella successiva di rilascio dello stesso (22/4/1994).
Il Collegio condivide la richiesta attorea, relativamente al credito per restituzione di somme pagate a titolo di oneri di urbanizzazione per mancato inizio dei lavori stessi e conseguente decadenza della relativa concessione edilizia, il dies a quo dell’ordinario termine di prescrizione decennale del suddetto diritto, debba necessariamente essere individuato nel momento in cui il diritto al rimborso poteva essere effettivamente esercitato, e, pertanto, nel giorno 22/4/1995, ovvero nella data di scadenza del termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori relativi a concessione edilizia ritirata dall’interessata (in data 22/4/1994).
È solo da tale momento, infatti, che l’odierna ricorrente poteva esercitare il diritto in questione, mediante richiesta al Comune di restituzione delle relative somme, essendo sempre da tale momento spirato anche il termine per potere iniziare i lavori concessionati senza incorrere nella decadenza.
Sulla questione, la giurisprudenza amministrativa ha osservato che “per i diritti di credito, la realizzazione dei quali esige un’attività del creditore, la prescrizione decorre dal giorno in cui l’attività poteva essere compiuta ed egli poteva, così, mettersi in grado di esigere la prestazione dovuta … sia perché l’inerzia del titolare del diritto assume rilevanza dal momento in cui è possibile esercitare il diritto” (v. Cons. Stato, Sez. V, 19 giugno 2003 n. 954; T.A.R. Campania –SA- Sez. II, 28 febbraio 2008 n. 247).
Non va sottaciuto che, ai sensi dell’art. 2935 c.c., il termine di prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere; pertanto, il diritto di credito del titolare di una concessione edilizia non utilizzata, di ottenere la restituzione dalla P.A. delle somme corrisposte per oneri di urbanizzazione, decorre non già dalla data del rilascio dell’atto di assenso edificatorio, bensì dalla data in cui il titolare comunica alla amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo, o dalla data di adozione da parte della P.A. del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali o per l’entrata in vigore delle previsioni urbanistiche contrastanti (T.A.R. Lombardia – Milano, sez. II, 24 marzo 2010, n. 728).
Alla luce di tale pronunciamento, si deve concludere che il termine dal quale inizia a decorrere il momento di prescrizione decennale del diritto alla restituzione degli oneri di urbanizzazione, derivante dal fatto che, a seguito della intervenuta decadenza del titolo edilizio per mancato inizio dei lavori nel termine di legge, l’intervento edificatorio non è più stato realizzato, va individuato nel momento in cui il diritto al rimborso può essere effettivamente esercitato: coincidendo – detto termine – nella data di scadenza del termine annuale di decadenza per mancato inizio dei lavori relativi al titolo edilizio: scaduto il termine per l’inizio dei lavori il privato ha diritto di richiedere al Comune la restituzione delle somme versate, non potendo dar corso all’intervento assentito poiché i termini per potere iniziare i lavori sono scaduti, senza incorrere nella decadenza.