“La libertà è, nella filosofia, la ragione; nell'arte, l'ispirazione; nella politica, il diritto.”

La leggerezza dello spoils system del Segretario comunale

La leggerezza dello spoils system del Segretario comunale

SOMMARIO (1. Una prima lettura esplicativa. 2. Una seconda lettura normativa. 3. Una terza lettura informativa. 4. L’analisi giuridica del pronunciamento in fatto. 5. L’analisi giuridica in diritto. 6. La fine della narrazione.)

  1. Una prima lettura esplicativa

La pronuncia della Corte Costituzionale n. 23 del 22 febbraio 2019 si limita nella sua essenzialità a dichiarare inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 1, del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (c.d. TUEL), sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Brescia, con l’ordinanza dell’11 settembre 2017, iscritta al n. 39 del registro ordinanze 2018, e dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 2 e 3, del cit. TUEL sollevata, in riferimento all’art. 97 Cost., sempre dal cit. Tribunale di Brescia[1].

Leggendo e rileggendo la sentenza, al di là della sua condivisione o meno, del fatto che il Segretario comunale possa essere nominato e cessare senza motivazione, che si configuri un rapporto o meno di natura fiduciaria con il Sindaco, assimilabili a quelli squisitamente a chiamata[2], pur non essendo un politico (e/o pur non condividendo l’orientamento politico), quasi ad affermare un’uguaglianza nella diversità del credo politico.

Si deve constatare che la decisione nobilita ed eleva all’apice tale figura professionale, che svolge compiti strategici e determinanti per l’esercizio del potere politico nella sua più nobile espressione della capacità di tradurre pensieri in azioni.

Lo spoils system si giustifica per un ruolo che risulta unico nel pubblico impiego, un ruolo che da una parte, deve essere indipendente, ma dall’altra, questa indipendenza non può che “oggettivamente” negarsi, essendo funzionalmente sottoposto al potere del Sindaco che dovrebbe controllare: ma questa è solo una suggestione che ben può coesistere nel sistema ordinamentale della P.A. (questo si legge).

La sentenza, si potrebbe dire, va ben oltre a quanto descrive, delinea la congiunzione dei principi informatori della dirigenza, in quella separazione tra poteri di indirizzo e poteri gestionali (ex art. 4 del D.Lgs. n. 165/2001): il Segretario comunale assorbe il tutto in una sola persona, in un carisma che guida l’Amministrazione negli anfratti della legge, dello statuto, dei regolamenti e indica la soluzione ottimale.

Il Segretario comunale se concorre a quella categoria giuridica della polis, conduce un complesso e intenso rapporto con gli organi di governo e la struttura dell’Amministrazione (che sovrintende), con una partecipazione attiva alle decisioni politiche, in un apporto/rapporto valoriale che ne garantisce la piena compatibilità con l’ordinamento, compresa la sua cessazione automatica.

La sentenza per la sua autorevolezza segna compiutamente una svolta, liberalizza quanto già avviene da anni: la sostituzione dei vertici amministrativi degli Enti locali senza appello (e senza motivazione), legando il loro rapporto negoziale di lavoro pubblico ad un mandato politico, a termine incerto.

Tutto l’insieme sembra capovolgere i tanti dibattiti, non solo giurisprudenziali sullo spoil system, sull’onere motivazionale, sul giusto procedimento, sulla separazione dei ruoli, sulla verifica delle capacità, sull’assimilazione alla dirigenza a chiamata (fiduciaria)[3], una serie di assiomi che lasciano molte cose in sospeso[4].

Che dire di questa nuova separazione tra “politica e potere” decisionale di ultima istanza, incardinato nel Segretario comunale, se non che l’unica/ultima speranza alberga nella coscienza individuale e nel rispetto di un pronunciamento di compatibilità costituzionale, troppo allargato per comprenderlo fino in fondo.

Ai primi commentatori interessati, rimane un senso d’instabilità e incertezza, ma è solo un momento transitorio.

(se è già troppo per proseguire, vai alla fine della narrazione).

  1. Una seconda lettura normativa

Pare giusto rivedere la fonte di riferimento posta per la nomina del Segretario comunale (ex art. 99 del D.Lgs. n. 267/2000):

«1. Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all’albo di cui all’articolo 98.

  1. Salvo quanto disposto dall’articolo 100, la nomina ha durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato. Il segretario cessa automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della provincia, continuando ad esercitare le funzioni sino alla nomina del nuovo segretario.
  2. La nomina è disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco e del presidente della provincia, decorsi i quali il segretario è confermato».

Si comprende che si tratta di una nomina (call pubblica) a termine con scadenza prestabilita, in una sorta di automatismo temporale non prima e non oltre, a volte però incerta (la scadenza del termine) nei casi di scioglimento anticipato del Consiglio comunale o per altri motivi, anche politici (non ci si riferisce al venir meno della fiducia o alla revoca, altro caso); semplice nomina, con un provvedimento monocratico di individuazione, previo avviso on line, tra coloro che sono iscritti in un registro (superando un corso – concorso impegnativo e non per affinità politiche), senza una effettiva motivazione sulla scelta ponderata: che è, sempre e comunque, riferita al vertice organizzativo, ovvero, apicale (per quanto ancora) dell’Ente locale[5].

L’insieme costituisce la regimentazione della scelta del Segretario comunale a cui viene data copertura costituzionale, senza esitazioni ma con qualche ambito di novità sui profili della nozione di non manifesta irragionevolezza, coniugando l’inconciliabile in una figura che ricopre ruoli neutri, di controllo e attivi, assumendo in sé posizioni contrastanti, ma che, pur rivestendo un ruolo di garante della legalità (vedi, le funzioni dell’art. 97 TUEL e quelle di Responsabile dell’Anticorruzione, ex Legge n. 190/2012), non può beneficiare di una stabilità ed è legato inesorabilmente alla carica politica, pur non essendo caratterizzato da una chiamata diretta (senza concorso), tradizionalmente e storicamente legata allo spoils system[6].

Sembra di scorgere che il Segretario comunale, nell’essere titolare di attribuzioni multiformi, che non sono proprio dirigenziali, si avvicini ad orientare «le scelte dell’ente nella fase preliminare della definizione dell’indirizzo amministrativo» (si direbbe un aggiunto “consigliere di fiducia”, ma è troppo riduttivo) pur avendo compiti:

  • «neutrali, di controllo di legalità e di certificazione»;
  • «di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali».
  1. Una terza lettura informativa

Il titolo del comunicato stampa, della Corte costituzionale del 22 febbraio 2019, riassume gli esiti del giudizio: «Legittimo lo spoils system dei Segretari comunali».

Finalmente una pronuncia che fa chiarezza, pone fine ai dubbi, inquadra la figura, lascia il Segretario comunale al suo destino, sottoposto alla legge.

Una sentenza che riscriverà molte posizioni e libererà le nomine della dirigenza pubblica a chiamata, anche flessibile, ridisegnando gli orientamenti sulle facoltà di risoluzione ad nutum del rapporto di lavoro nella P.A., forse al solo venir meno della fiducia: un valido modello di riferimento, anche prima della fine del mandato.

La chiarezza espositiva e comunicativa sintetizza il pronunciamento: «Non è incostituzionale la disposizione del testo unico degli enti locali secondo cui il segretario comunale resta in carica per un periodo corrispondente a quello del sindaco che lo ha nominato e cessa automaticamente dall’incarico al termine del mandato di quest’ultimo… dichiarando non fondata una questione di legittimità costituzionale… che dubitava del meccanismo descritto, per supposta violazione dei principi costituzionali di imparzialità e continuità dell’azione amministrativa (articolo 97 Costituzione)».

L’art. 97 Cost., è il pilastro dell’azione amministrativa, dei principi (comma 2) dell’imparzialità e del buon andamento, quale «cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale»[7]: principi guida che comportano l’obbligo della P.A. di perseguire la migliore realizzazione dell’interesse pubblico, in modo che vi siano congruenza e congruità tra l’azione amministrativa e il fine che essa deve perseguire[8]: la nomina a termine (rectius lo spoil system) del Segretario comunale assolve tali verifiche.

Sempre nel comunicato stampa, viene delineato il ruolo del Segretario comunale allo scopo di sostenere la legittimità costituzionale della cessazione – rimozione ex lege senza margini di apprezzamento, senza alcun onere di motivazione.

Infatti, ad argomentare la considerazione (si direbbe dell’instabilità) l’evoluzione della normativa sul Segretario comunale che «è ispirata da concezioni assai diverse, alla ricerca di punti di equilibrio fra due esigenze non facilmente conciliabili»:

  • la prima, poggia sul riconoscimento dell’autonomia degli Enti locali, che dovrebbe consentire una libertà piena di assumere senza alcuna limitazione i propri dirigenti;
  • la seconda, sulla necessità di garantire adeguati strumenti di controllo della loro attività, che dovrebbe ammettere una verifica esterna sulla corretta applicazione delle norme.

Viene ammesso che l’attuale scenario dello «statuto burocratico e funzionale» caratterizza il Segretario comunale da aspetti in apparenza dissonanti, con la conseguenza che un’attenta analisi giuridica disvela una realtà diversa, ovvero una linearità di relazioni conciliabili, quale controllore e controllato, potendo chi nomina essere scrutinato dal nominato, senza subire interferenze in un regime di continuità dell’imparzialità (questa è una prima àncora argomentativa).

Andando oltre, il Segretario comunale:

  • «è funzionario statale» (termine atecnico che ricomprende il ruolo dirigenziale)[9] assunto per concorso;
  • «è preposto allo svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del sindaco»;
  • «non può essere revocato liberamente durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d’ufficio)»;
  • «è… destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al mutare del sindaco (salvo conferma)».

Pur immerso in questo automatismo di revoca «è garantito nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, rimanendo iscritto all’albo nazionale dei segretari comunali dopo la mancata conferma e restando perciò a disposizione per successivi incarichi presso altri comuni».

Conclude la nota del 22 febbraio 2019, che l’insieme delle ragioni esposte impedisce di applicare al Segretario comunale «quella giurisprudenza restrittiva che ha più volte dichiarato costituzionalmente illegittime disposizioni di leggi statali o regionali che prevedevano meccanismi di spoils system, cioè di decadenza automatica da un incarico amministrativo non apicale né fiduciario, al solo mutare dell’organo politico di riferimento».

Ragionando a contrario, vi è una non apparente comparazione con gli incarichi fiduciari e apicali di staff, con la prevalenza di tale elemento altamente discrezionale (di appartenenza) che viaggia assieme ad una attività che richiede indipendenza/dipendenza dall’organo elettivo, non presente per gli incarichi citati, con il precipitato di un svolgere un ruolo di raccordo stabile/instabile tra “Amministrazione e Politica”, senza alcuna separazione tra gestione e indirizzo (e con soluzione di continuità).

La virtù della sentenza del massimo organo di garanzia costituzionale dello Stato, che giudica «sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni» è quello di aver posto il punto fermo sul ruolo di precarietà del Segretario comunale, una figura centrale nell’organizzazione civica che dovrebbe racchiudere a sistema ordinamentale l’Amministrazione pubblica più vicina al cittadino, che rappresenta e assolve alle prime istanze territoriali di legalità e giustizia sociale.

La questione affrontata dalla Corte costituzionale verteva sulla compatibilità costituzionale della cessazione automatica del Segretario comunale, ed eventuale “interregno” sino alla riconferma per silentium, senza alcuna forma di giudizio sul merito professionale (peraltro la nomina e la cessazione può avvenire e avviene senza motivazione), con riferimento all’art. 97 della Costituzione: vi è un quid decisum.

Risulta evidente il suo legame con la durata del mandato del Sindaco, senza possibilità di anteporre ragioni per la prosecuzione o l’equiparazione valutative con il nuovo nominato: questione decisa che non si pone in contrasto con i principi di correttezza e imparzialità dell’azione amministrativa, di separazione fra “politica e amministrazione”, oltre che con il principio di continuità dell’azione amministrativa.

  1. L’analisi giuridica del pronunciamento in fatto

Sul caso il giudice rimettente, non ritiene di richiamare il pronunciamento della Corte di cassazione, sez. Lavoro, 5 maggio 2017, n. 11015, in materia di spoils system vista la peculiarità della figura del Segretario Comunale: «il meccanismo di spoils system risulterebbe conforme ai principi costituzionali solo laddove l’incarico sia caratterizzato dall’apicalità e dalla fiduciarietà, da intendersi come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con l’organo politico. In assenza di tali caratteri, il medesimo meccanismo si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost., pregiudicando la continuità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, svincolandosi peraltro la rimozione dall’incarico dalle garanzie del giusto procedimento e dall’accertamento dei risultati conseguiti».

Inoltre, il giudice rimettente sostiene che:

  • «per ricoprire l’incarico in esame non sia necessaria la «personale adesione agli orientamenti politici di chi l’abbia nominato», trattandosi di «nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo […] e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso pubblico…;
  • l’incarico di segretario comunale non prevederebbe una «stretta collaborazione al processo di formazione dell’indirizzo politico dell’ente…;
  • il Segretario comunale sarebbe «una figura tecnico-professionale i cui compiti sono specificamente enucleati dalla legge in chiave di supporto (di natura tecnica) e collaborazione» rispetto agli atti che il Comune adotta o intende adottare «in funzione di verifica del parametro di conformità dell’azione dell’ente locale alla legge nonché in particolare al rispetto dei vincoli, anche finanziari, da questa disposti…;
  • la collaborazione fornita al Comune dal Segretario sarebbe limitata alle funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta comunali, oltre che alla loro verbalizzazione».

Conclude nel delineare il meccanismo delle “spoglie” non applicabile al Segretario comunale, «alla luce della titolarità di funzioni di natura tecnica, professionale, gestionale e consultiva e della posizione di garante del rispetto delle leggi e della regolarità dei procedimenti».

Commenti: nulla da aggiungere se non la descrizione dei fatti corrispondente al dettato della fase giuridica di riferimento.

Altra osservazione sulla compatibilità del sistema: con la nomina a responsabile della prevenzione della corruzione (RPC) il Segretario comunale dovrebbe vigilare sulla legalità, in ragione delle funzioni di controllo anche con riferimento alle condotte assunte o assumibili da parte del «soggetto politico», che non solo lo nomina ma anche verso il quale sussiste «la sottoposizione alle sue dipendenze funzionali»: il Segretario comunale sarebbe nominato dal soggetto politico i cui atti è chiamato a vagliare: una contraddizione con le funzioni di controllo che gli sono riservate e con il suo ruolo che dovrebbe essere terzo, o quanto meno indipendente.

Ora come si possa pensare che la questione non stride è un argomento che non può convincere i secret listeners.

L’Avvocatura generale dello Stato, richiamandosi ad un precedente[10], valorizza il requisito dell’apicalità dell’incarico per conseguire la validità del meccanismo di spoils system, «traducendosi in una collaborazione diretta e non intermediata da altre figure dirigenziali con il vertice politico e risultando coerente con la previsione di una nomina diretta da parte dello stesso organo politico» in considerazione anche «del carattere politico dell’ente territoriale comunale», che emarginerebbe ogni riferimento giurisprudenziale sull’illegittimità dello spoils system alle sole figure dirigenziali non apicali e per i vertici amministrativi di enti privi di finalità politica.

Aggiunge, l’Avvocatura generale che, avendo il Segretario comunale «un rapporto di impiego stabile ed esclusivo con il Ministero dell’interno, con ciò emergendo il carattere fortemente fiduciario della nomina da parte del sindaco», ed in ogni caso «non sarebbe configurabile nemmeno un vero e proprio meccanismo di spoils system, essendo… garantita la stabilità del rapporto di lavoro del segretario comunale», oltre al mantenimento dello stipendio durante il periodo di disponibilità, potendo sempre aspirare ad una nuova nomina.

La difesa e l’Associazione Nazionale Professionale dei Segretari Comunali «G.B. Vighenzi», quale interveniente ad adiuvandum, si soffermano sugli aspetti (in parte coincidenti e in parte diversificati):

  • il meccanismo di decadenza automatica avrebbe ripercussioni sul rapporto di servizio a fronte di un evento che risulta estraneo rispetto al rapporto stesso, senza un «processo di valutazione sulla prestazione personale e professionale», con una «lesione della garanzia a che ciascuno esprima appieno i propri diritti personali e professionali nelle formazioni sociali in cui opera»;
  • la mancanza di un atto di recesso del Sindaco comporta l’impossibilità di adire l’autorità giudiziaria determinando anche la violazione dell’art. 24 Cost., poiché «la lesione non è prodotta dall’atto di scelta di un nuovo segretario da parte del vertice politic[o], ma proviene direttamente dalla norma»;
  • la decadenza automatica dall’incarico non corrisponderebbe alcun «interesse costituzionalmente apprezzabile di assicurare all’organo di governo politico dell’ente di perseguire i suoi indirizzi con la collaborazione di dirigenti apicali che, condividendone i valori, assicurino un contribuito fattivo alla formazione dell’indirizzo medesimo»;
  • un raffronto del Segretario comunale con la figura del Direttore generale (c.d. DG), di cui all’art. 108 del D.Lgs. n. 267 del 2000, consente di dimostrare la diversità dei ruoli e delle funzioni, essendo il DG «organo di diretta collaborazione con il vertice politico» rispetto al «ruolo politicamente neutro e di garanzia» del Segretario comunale, ed anche a volere attribuitegli, in mancanza della nomina del Direttore generale, le medesime funzioni non lo trasformerebbe in un organo politico;
  • il suo inquadramento professionale non lo assegna allo «staff del sindaco», non partecipando alla campagna elettorale, non avendo «colore politico» e collaborando non solo con il Sindaco, ma anche con tutti gli organi e gli uffici del Comune: nessuna consonanza politica, altrimenti sarebbe sempre soggetto all’obbligo di astensione.

Leggendo i passaggi logici e giuridici, le argomentazioni presentate, si dovrebbe comprendere il ruolo tecnico del Segretario comunale ma anche le distorsioni di una figura che, pur essendo terza rispetto al programma politico, si vorrebbe soggetta alle sorti della politica non potendo (il Segretario) giuridicamente avere a disposizione gli strumenti della cit. politica: si tratterebbe, a ben vedere, di un “genere professionale” che assumerebbe e assume (dopo la sentenza) un unicum inscindibile di ruoli e sorti.

  1. L’analisi giuridica in diritto

La Corte, prima di giungere alla decisione della questione di legittimità costituzionale relativa alla previsione dell’automatica decadenza del Segretario comunale al cessare del mandato del Sindaco, espone una sintetica descrizione dell’evoluzione della normativa della figura del Segretario comunale.

La storia di vita:

  • la Legge 20 marzo 1865, n. 2248 (per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia) all’art. 10 dell’allegato A) disponeva che ogni Comune, oltre al consiglio e alla giunta, avesse un Segretario, dipendente del Comune, e un ufficio comunale, con funzioni di certificazione e controllo;
  • l’art. 87 del medesimo allegato A) stabiliva che il Segretario fosse nominato dal consiglio comunale e l’art 18, terzo comma, del Decreto 8 giugno 1865, n. 2321 (Regolamento per l’esecuzione della Legge sull’amministrazione comunale e provinciale), precisava che egli dovesse essere scelto fra gli abilitati all’esercizio della professione, conseguita per esami presso le prefetture;
  • la Legge 30 dicembre 1888, n. 5865 (che modifica la legge comunale e provinciale), all’art. 2, provvede ad una stabilizzazione del suo incarico, prevedendo che il segretario comunale nominato per la prima volta «dura in ufficio due anni», mentre le conferme successive devono essere date per almeno sei anni, stabilendo che non potesse essere licenziato prima del termine pel quale fu nominato, senza deliberazione motivata presa dal Consiglio comunale con l’intervento di almeno due terzi dei consiglieri;
  • il Regio Decreto 12 febbraio 1911, n. 297 (che approva l’annesso regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale) stabiliva che per la sua nomina è obbligatorio il pubblico concorso (art. 94), confermando che gli esami per il conseguimento della relativa patente d’idoneità hanno luogo periodicamente presso le prefetture (art. 72);
  • nel periodo fascista, il Regio Decreto legge 17 agosto 1928, n. 1953 (Stato giuridico ed economico dei Segretari comunali) il Segretario viene trasformato in funzionario statale, soggetto alle disposizioni sullo stato giuridico degli impiegati civili dello Stato;
  • la Legge 27 giugno 1942, n. 851 (Modificazioni al testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con Regio Decreto 3 marzo 1934, n. 383) riformula il nuovo stato giuridico dei Segretari comunali e provinciali;
  • nell’ordinamento repubblicano si susseguono interventi di riforma, quali la Legge 8 giugno 1962, n. 604, e il decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1972, n. 749, sino alla collocazione naturale all’interno della Legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali).

In questo ambito, la Corte si sofferma sul procedimento di nomina, sulle competenze e sul parere di legittimità, ex art. 53, comma 1, della cit. Legge n. 142/1990; parere oggetto di «controverse valutazioni – indispensabile baluardo di legalità per alcuni, per altri fonte di un potere interdittivo e d’intralcio sull’attività dei sindaci», soppresso con Legge 15 maggio 1997, n. 127 (c.d. Bassanini bis).

Quest’ultima legge ha riconosciuto ai Sindaci il potere di nomina in autonomia, fra gli iscritti al relativo albo, cui si continua peraltro ad accedere tramite concorso pubblico, poi confluito nel Decreto Legislativo n. 267 del 2000.

Il Segretario comunale, pertanto, viene nominato dal Sindaco, trovandosi funzionalmente alle dipendenze del Comune, instaura contemporaneamente con quest’ultimo il proprio rapporto di servizio, mentre l’Amministrazione datrice di lavoro (non più l’Agenzia soppressa) ma è il Ministero dell’interno.

Tutta la costruzione evolutiva della trasformazione del Segretario comunale per dimostrare una certa incongruenza di vedute, non sempre coerenti, «e se in tale complessa evoluzione una linea di continuità è rintracciabile, essa consiste nella incessante ricerca di punti di equilibrio fra due esigenze non facilmente conciliabili: il riconoscimento dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e la necessità, dall’altra, di garantire adeguati strumenti di controllo della loro attività».

Ed è questa la parte centrale di tutte le argomentazioni: «il carattere peculiare, e non sempre univocamente delineato, della figura del Segretario comunale, frutto della ricordata evoluzione».

In termini diversi, per sostenere lo spoils system si ruota attorno alla sue ambiguità di ruoli e dei meccanismi di individuazione (pare di capire): «lo statuto burocratico e funzionale che lo caratterizza resta segnato da aspetti tra loro in apparenza dissonanti».

Il suo reclutamento per concorso, la sua nomina discrezionale a cura del Sindaco, la possibilità di revoca per violazione dei doveri d’ufficio, una cessazione automatica al mutare del Sindaco (salvo conferma); ma anche in caso di cessazione vi è una garanzia nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, permanendo iscritto all’albo dopo la mancata conferma e restando perciò a disposizione per successivi incarichi.

Il precipitato di tale modello lavorativo fa richiamare i pronunciamenti della Corte[11] sulla legittimità dello spoils system solo per coloro che rivestono incarichi di diretta collaborazione con l’organo di governo, oppure a figure apicali per le quali risulti decisiva la personale adesione agli orientamenti politici dell’organo nominante, dove la decadenza automatica non è collegata ad una causa indipendente dalle modalità di esecuzione dell’incarico.

Il quadro richiamato e i principi citati, tuttavia, non sono raffrontabili con la figura del Segretario comunale, dovendo valutare altre circostanze legate al ruolo apicale e ai rapporti diretti con il Sindaco, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative che non richiedono necessariamente una sua personale adesione agli obiettivi politico-amministrativi del cit. Sindaco.

Vengono indicate le caratteristiche che governano il processo di nomina e, di conseguenza, danno piena legittimità costituzionale alla sua decadenza automatica:

  • la scelta pur fiduciaria e condotta intuitu personae, «presuppone l’esame dei curricula di coloro che hanno manifestato interesse alla nomina e richiede quindi non solo la valutazione del possesso dei requisiti generalmente prescritti, ma anche la considerazione, eventualmente comparativa, delle pregresse esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti» (in verità, basta consultare un avviso sull’albo per la nomina del Segretario comunale e si scoprono delle palesi incongruenze «I Segretari comunali e provinciali interessati, devono far pervenire al Rappresentante dell’Ente Locale, nel termine sopra indicato, specifica manifestazione d’interesse alla nomina, eventualmente corredata dal “curriculum», con l’avverbio «eventualmente» si esclude la tassatività);
  • la scelta fiduciaria non è di per sé risolutiva, il carattere fiduciario insito nell’atto di nomina non si esaurisce con esso, poiché accanto ad un primo gruppo di funzioni “istituzionali e certificative”, vi sono quelle «cruciali funzioni» di collaborazione, assistenza giuridico-amministrativa, consultazione, sia degli organi che degli uffici.

Tutti questi compiti e funzioni sommati assieme «contengono, tuttavia, anche un quid pluris, alludendo ad un suo ruolo ulteriore», elevando il Segretario comunale ad una funzione del “buon governo[12], un araldo giuridico in grado di imprimere una svolta significativa nelle decisioni politiche: il ritratto, di una donna o di un uomo, al servizio della Repubblica, intento a studiare lo sviluppo della città, i meccanismi delle leggi, trasformando il suo sapere, si direbbe, in azione politica e patriottica, nella sua più solida concretezza[13].

La sua partecipazione «alle riunioni degli organi collegiali del Comune, con funzioni consultive, referenti e di supporto, non ha il mero scopo di consentire la verbalizzazione, ma anche quello di permettergli di intervenire, sia nel procedimento di formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase più propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici legati al più efficace raggiungimento del fine pubblico», così come i pareri di regolarità tecnica (che ordinariamente spettano ai dirigenti) «su ogni proposta di deliberazione sottoposta a giunta e consiglio si configura quale intervento preliminare volto a sottolineare se e in che modo la proposta pone le corrette premesse per il raggiungimento dell’interesse pubblico volta a volta tutelato dalla legge».

Si tratta di competenze, dichiara la Corte costituzionale, che presuppongono anche un ruolo attivo e propositivo del Segretario comunale con inevitabili effetti di influenza sulle decisioni finali, indicando la “via giuridica” ottimale: «Si è insomma in presenza di compiti la cui potenziale estensione non rende irragionevole la scelta legislativa, che permette al sindaco neoeletto di non servirsi necessariamente del segretario in carica».

Giova ricordare che la ragionevolezza (“logica dei valori”, e generalmente associato al principio di proporzionalità) è uno strumento (o tecnica valutativa) che mette in relazione concetti giuridici con lo scopo di vagliare, a fini decisori, esclusivamente secondo ragione; costituisce un criterio esplicativo del principio di eguaglianza[14], tale da escludere la legittimità di disposizione di legge idonee a determinare sperequazioni arbitrarie, senza rispecchiare un effettivo bilanciamento tra contrapposti interessi, trattando fattispecie diverse in modo omogeneo[15].

Stesse considerazioni qualora, in assenza del DG, ne assumesse le funzioni (in quei pochi Comuni che superano i 100.000 abitanti), ovvero quelle gestionali[16], realizzando le scelte di indirizzo politico, rilevando che la coesistenza del doppio incarico (Segretario/Direttore) «contribuisca, nelle ipotesi date, ad accrescere il carattere fiduciario della stessa funzione di segretario e comunque a confermarne quella peculiarità, che lo sottrae all’automatica applicazione dei principi elaborati da questa Corte in tema di spoils system».

Il ruolo ricoperto, e la sua matrice aperta di funzioni, sempre e comunque proiettate al suo ruolo di garante della correttezza dell’azione amministrativa non sono di ostacolo alla decadenza automatica «come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro» non raggiunge «la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità».

  1. La fine della narrazione

Qualche riflessione: l’attesa è giunta, il lavoro continua al «servizio esclusivo della Nazione» (ex art. 98 Cost.).

Sembra di assistere ad una metafora dei tempi, in cui si esorta a costruire contrappesi alla tecnologia della comunicazione[17], dove una serie di principi divergenti incontrano la propria autonoma sintesi, i particolari (professionali) sfumano in un ambiente che riflette la dimensione di una società sempre più liquida[18].

Una risposta soddisfacente potrebbe (poteva) essere giunta a compimento, in una gerarchia di valori che sono fuori contesto, ma i talenti sono presenti più di prima, e tutto ricade nella sospensione dell’incredulità: viene tracciato un profilo (quello del Segretario comunale) che merita (o meriterebbe) sostegno e garanzie, «parlare di cose che per te sono importanti o fondamentali, cose che addirittura definiscono chi sei, conduce spesso alla frustrazione. Già trovare le parole adatte è difficile. Sei sempre esposto al rischio di impoverirle, quelle cose, di svilire il loro significato, di dissiparle»[19].

[1] Chi scrive appartiene alla categoria dei Segretari comunali, una certa partecipazione si potrà comprendere; sarebbe richiesta l’astensione di giudizio, ma vi è l’interesse pubblico, l’attualità, e una qualche libertà, ex art. 21 Cost. Italiana.

[2] Si tratta, a volte, di una dirigenza che gode, già prima della nomina, di una certa fiducia; mentre, a volte, anche senza titoli, con conseguente rischio di una condanna erariale per colpa grave, Cass. Civ., sez. Unite, 24 dicembre 2018, n. 33365. Cfr. Corte Conti, sez. giur. Puglia, 20 novembre 2017, n. 483, dove si riferisce che l’“esimente politica”, per non essere “addetto ai lavori”, di cui alla sentenza Corte Conti, sez. I App., 4 febbraio 2015, n. 107, rimane un precedente isolato. Idem Corte Conti, sez. giur. Campania, 18 gennaio 2018, n. 29 e 31 marzo 2017, n. 129; Cons. Stato, sez. V, 1° ottobre 2015, n. 4599.

[3] Si rinvia, Nomine fiduciarie, mauriziolucca.com, 30 giugno 2018.

[4] Cfr. OLIVERI, Ok allo spoils system dei segretari comunali. La Consulta dà copertura costituzionale alla riforma Bassanini che ha assoggettato incarichi e revoche dei segretari comunali alle scelte «fiduciarie» del sindaco, ItaliaOggi, 23 febbraio 2019, n. 46, pag. 36.

[5] Una riforma della riforma della P.A. (il rinvio è alla Legge n. 124/2015) ne prevedeva l’abolizione con l’attribuzione al dirigente apicale delle funzioni (parti); legge “manifesto” che non ha passato il vaglio della Consulta (con sentenza n. 251 del 25 novembre 2016), ma gli echi di una (ri)riedizione non sono ancora del tutto rimossi.

[6] Si rinvia, La revoca (mancata conferma) del Segretario comunale, La Gazzetta degli Enti Locali, 9 marzo 2007, ove annotavo, in relazione «ai sommi principi di legalità» che sarebbe stato auspicabile «una motivazione per la revoca del Segretario comunale, espandendo…, anche nella fase di scelta, almeno per notiziare il Segretario sull’esercizio “solitario” del potere supremo, recessivo alla motivazione, in grado di incidere sulla stabilità del rapporto dell’ufficio di Segretario del Comune: se non un contraddittorio sostanziale almeno il rispetto delle regole di correttezza e buona fede presenti nella codicistica civile».

[7] Corte Cost., 9 dicembre 1968, n. 123.

[8] Cons. Stato, sez. VI, 18 settembre 2018, n. 5454.

[9] Cfr. Tribunale Roma, sez. I Lav., sentenza 17 ottobre 2013.

[10] Corte Cass., sez. Lav., 31 gennaio 2017, n. 2510.

[11] Sentenze n. 52 e n. 15 del 2017; n. 20 del 2016; n. 104 e n. 103 del 2007; n. 304 del 2010; n. 269 del 2016; n. 246 del 2011; n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008.

[12] Nella rappresentazione degli affreschi nel Palazzo pubblico di Siena, LORENZETTI, Allegorie e gli Effetti del buono e cattivo governo, datato tra il 1337 – 1340, che adorna la sala del Consiglio dei Nove, un monito per i contemporanei e per il governo della città.

[13] Volendo citare GRAMSCI, Note sul Macchiavelli, sulla politica e sullo stato moderno, Torino, 1949, pag. 4, nello descrivere le parole dedicate al Principe.

[14] Cfr. Corte Cost., 29 marzo 1960, n. 15.

[15] Cfr. Corte Cost., 1 marzo 2018, n. 39. Si rinvia VACCA, Per una rimeditazione del principio di ragionevolezza quale strumento decisorio nel giudizio di costituzionalità. Considerazioni a margine della sentenza n. 107 della Corte Costituzionale. LexItalia.it, n. 11, 16 novembre 2018, dove chiarisce che per “ragione” deve intendersi «la ragione formale o logica, e non, all’opposto, mediante procedimenti conformativi eristici che sotto il vessillo assiologico conducano a conclusioni arbitrarie, in quanto fondate esclusivamente sulla ‘preferenza’ soggettiva di alcuni valori rispetto ad altri».

[16] T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 29 aprile 2015, n. 2434, in assenza della dirigenza. In ogni caso, anche in assenza di personale con qualifica dirigenziale, l’attribuzione di compiti gestionali al Segretario comunale, compresa l’ipotesi di guida dell’ufficio tecnico, non è automatica, ma dipende da una specifica attribuzione di funzioni amministrative, in base allo statuto o ai regolamenti dell’Ente o a specifiche determinazioni del sindaco, T.A.R. Umbria, sez. I, 20 giugno 2017, n. 466.

[17] Vedi, MILLER, The responsibility of mind in a civilization of machines, scritto 1961 – 1962.

[18] BAUMAN, Modernità liquida, Bari, 2011, il testo pubblicato per la prima volta nel 1999, annota che «le differenze possono essere spazzate via in vari modi, ed esistono luoghi che si specializzano in ciascuna specifica modalità. Ma le differenze possono anche essere rese invisibili, o, piuttosto, si può impedire che si vedano. Ciò è, ad esempio, quando è avvenuto negli “spazi vuoti”», riflettendo sulla convinzione che «il cambiamento è l’unica cosa permanente e che l’incertezza è l’unica certezza», in un lento declino dall’idea stessa di democrazia.

[19] CAROFIGLIO, La versione di Fenoglio, Torino, febbraio 2019, pag. 21.

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