La sez. V Napoli del TAR Campania, con la sentenza 27 ottobre 2026, n. 6055 (Presidente Nunziata, Estensore Palmarini), nella sua chiarezza espositiva, ribadisce che il potere di ordinanza, stante la natura extra ordinem, appartiene al Sindaco e non al Responsabile di servizio (incompetenza relativa), quando viene adottata per fronteggiare situazioni di imminente pericolo di crollo di edifici, attestata dal Comando dei Vigili del Fuoco: la sospensione dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande presso un esercizio commerciale – in presenza di un’accertata condizione di emergenza statica di edifici circostanti il locale – costituisce una logica conseguenza degli effetti dell’acclarato pericolo, antecedente e presupposto di un’ordinanza sindacale di messa in sicurezza (mai notificata), in mancanza del quale (pericolo) non si giustificherebbe la chiusura (esercizio) dell’attività.

Il potere di ordinanza

In base al principio di legalità impone che sia la legge a determinare tutti gli aspetti fondamentali dell’esercizio del potere in modo da mantenere costantemente una pur elastica copertura legislativa dell’azione amministrativa, rilevando che, allo stesso tempo, l’ordinamento riconosce sussistenti margini di discrezionalità implicanti valutazioni di opportunità presupponenti un contemperamento degli interessi pubblici ed eventualmente anche privati coinvolti, ogniqualvolta il legislatore non vincoli l’agire autoritativo dell’Amministrazione in tutti i suoi aspetti, inserendo, come norme di chiusura (c.d. salvaguardia) la possibilità di esperire forme di potere, in assenza di specifiche misure apprestate dalle norme, a fronte di talune circostanze che esigono un intervento repentino dell’Amministrazione e non sia possibile seguire poteri già previsti e disciplinati dal legislatore[1].

In siffatte ipotesi (norma aperta) è consentito il ricorso alle ordinanze di necessità e urgenza che, in quanto espressione di un potere amministrativo extra ordinem volto a fronteggiare situazioni rispetto alle quali rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente circostanze non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale), la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata (sostenuta da accertamenti tecnici)[2] e da una congrua motivazione, tale da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi[3].

I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza, ex artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 (TUEL) sono quelli:

• della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo irreparabile ed imminente, oppure l’inadeguatezza di quelli sussistenti ad affrontare in maniera tempestiva la situazione di pericolo;
• dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data senza pregiudicare l’interesse pubblico da salvaguardare[4];
• della provvisorietà e della temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità[5].

L’istruttoria motivazionale

Resta inteso che nel testo redazionale dell’ordinanza si deve dare contezza della situazione di pericolo, rendendo del tutto illegittima l’ordinanza sindacale contingibile e urgente, adottata ai sensi degli artt. 50 e 54 TUEL qualora:

• manchi un’istruttoria completa e approfondita;
• non sia dimostrata l’esistenza di un pericolo concreto, attuale, grave e imminente per la pubblica incolumità;
• non sia adeguatamente verificata l’impossibilità di fronteggiare il pericolo mediante strumenti ordinari o comunque misure meno invasive e meno;
• difetti una motivazione rafforzata circa l’indispensabilità dell’intervento immediato e la proporzionalità tra mezzo utilizzato e fine perseguito[6].

Fatto

Nella sua essenzialità, la società impugna il provvedimento con il quale il Responsabile di un Comune ha disposto la sospensione ad horas dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, nelle more dell’ottemperanza alle prescrizioni imposte da un’ordinanza sindacale contingibile e urgente per la messa in sicurezza di fabbricati limitrofi all’esercizio commerciale.

L’ordinanza sindacale veniva adottata a seguito di un intervento sul posto del VV.FF., relativamente ad un possibile pericolo di crollo (in un raggio di 15 metri) degli immobili posti nelle vicinanze del locale di somministrazione.

Seguiva provvedimento del Responsabile comunale adottato nei confronti della parte ricorrente e non nei riguardi di altri vicini esercizi commerciali e abitazioni private per inibire le attività in attesa della messa in sicurezza; provvedimento oggetto di sospensione in sede di tutela cautelare.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso (con condanna alle spese)[7] nei termini che seguono:

• il provvedimento impugnato, pone alla base del potere esercitato di divieto immediato attività commerciale l’ordinanza sindacale contingibile e urgente, con termine alla realizzazione da parte di terzi degli interventi di messa in sicurezza;
• l’ordinanza prodromica indubitabilmente risulta riconducibile alla necessità di tutelare la pubblica incolumità per il rischio di crollo degli immobili limitrofi;
• in questa natura extra ordinem del provvedimento sindacale, la sospensione dell’attività, correlata al rischio (imminente), non poteva essere adottato dal Responsabile, in ragione del potere esercitato nel concreto: potere di ordinanza esclusivamente attribuito al Sindaco, nella sua qualità di ufficiale del Governo, ai sensi dell’art. 54, comma 4 del TUEL («il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione») ed in quanto per loro natura derogatori rispetto alla legalità ordinaria non possono essere delegati a dirigenti o funzionari amministrativi.

Tassatività dei presupposti

La Corte costituzionale[8], annota il giudice di prime cure, in più occasioni, ha riaffermato la stretta tassatività dei presupposti e della competenza per l’adozione di simili atti, ritenendoli ammissibili solo al ricorrere di una situazione di imprevedibilità, eccezionalità e attualità del pericolo, soggette a temporaneità[9], e adottabili esclusivamente dall’Autorità di vertice politico, in quanto connotati da una valutazione discrezionale d’interesse pubblico sovraordinato.

Un giudizio che coniuga la situazione di fatto, accertata da tecnici sotto il profilo istruttorio del rischio concreto, ad un apprezzamento di merito sulle scelte da seguire finalizzate a ristabilire (mettere in) la “sicurezza” della popolazione (la cit. incolumità), in un’attività che coinvolge direttamente l’Autorità territoriale del Governo, un legame istituzionale tra Stato e Autonomia, tra autorità centrale e periferiche: un vincolo gerarchico nei confronti del Ministro dell’interno, confermato dallo stesso art. 54, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. n. 267 del 2000, che impone al Sindaco l’obbligo di comunicazione preventiva al prefetto dei provvedimenti adottati, con lo scopo di garantire l’esecuzione, ovvero, consentendo un potere di controllo e vigilanza per le attività esercitate in qualità di “ufficiale di Governo”, quest’ultima carica politica per antonomasia.

Legittimazione e competenza

Se, dunque, il potere (“in bianco”, non in totale libertà ma contenuto all’interno del principio finalistico, genericamente identificato dal legislatore nell’esigenza di «prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana»)[10] previsto dalla norma, per la sua essenza affidato all’Autorità politica locale, può essere esercitato e deve essere esercitato in assenza di alternative provvedimentali tipiche, il Responsabile comunale non è investito di tale potestà (funzione pubblica), rendendo il provvedimento “orfano” dell’attribuzione, e, dunque privo del titolo, rendendo del tutto illegittimità l’ordinanza contingibile e urgente adottata di sospensione dell’attività commerciale: solo il Sindaco, ove agisca in materia di ordine e sicurezza pubblica, quale ufficiale di governo è legittimato a operare nell’interesse del fine pubblico (l’incolumità)[11].

Siamo di fronte a poteri non delegabili a distinti organi o componenti dell’Amministrazione comunale, essendo al dirigente attribuiti compiti di ordinaria gestione del patrimonio comunale, ex art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, che non prevedono l’adozione di provvedimenti extra ordinem a tutela dell’incolumità collettiva e della sicurezza[12]: la censura di incompetenza comporta l’illegittimità dell’atto per violazione dell’ordinamento delle competenze[13].

Il GA, precisa che il provvedimento, pur in assenza di un espresso richiamo normativo al citato art. 54 del TUEL, reca motivazioni connesse a esigenze di sicurezza pubblica, richiamando nelle proprie premesse l’ordinanza contingibile e urgente: una evidente fase – senza soluzione di continuità – che non poteva che appartenere all’atto (potere esercitato) presupposto.

Considerazioni

La sentenza di annullamento e condanna della PA, fa sorgere qualche minima perplessità di natura eminentemente procedimentale, potendo evitare il giudizio (questo traspare da una lettura non tanto attenta), avendo avuto la cura di inserire nell’ordinanza gli effetti ad interim di sospensione delle attività commerciali, quale conseguenza del pericolo accertato.

Un apporto motivazionale giustificativo in attesa del ripristino della sicurezza dei beni, fonte potenziale anche di risarcimento dei danni causato dallo stato di cattiva manutenzione degli edifici pericolanti.

Nell’imminenza dell’adozione di atti contingibili ed urgenti l’istruttoria “perita” esigerebbe di affrontare la complessità dell’evento (ossia, nel suo complesso e non parcellizzando le fasi o i soggetti coinvolti, specie in presenza di confini definiti: l’area/sedime da mettere a tutela), quando gli interessi coinvolti sono molteplici, assicurando, quanto meno, una partecipazione della vicinitas quando i cit. interessi dei terzi sono ictu oculi verificabili: operare o risiedere in un edificio attiguo a quello interessato, esposto direttamente al rischio di subire gli effetti del provvedimento sindacale (a monte)[14].

[1] Cfr. Cons. giust. Ammi. Regione Siciliana, sez. giur., 15 aprile 2026, n. 249.

[2] Nell’esercizio del potere extra ordinem, di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000, il Sindaco può rivolgere l’ordinanza contingibile e urgente a chiunque risulti avere una relazione con il bene tale da consentirgli di disporne e porlo in sicurezza, ma tale legittimazione passiva deve essere sorretta da un’istruttoria adeguata, TAR Campania, Salerno, sez. III, 9 settembre 2026, n. 1474.

[3] Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846.

[4] Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474; sez. III, 29 maggio 2015, n. 2697.

[6] TAR Friuli V. Giulia Trieste, sez. I, 28 agosto 2026, n. 390.

[7] Possibile fonte di danno erariale, Corte conti, sez. giur. Veneto, sentenza n. 110/2026.

[8] Corte cost., sentenza n. 115/2011; TAR Campania, Napoli, sez. V, 18 dicembre 2017, n. 5930; 13 giugno 2017, n. 3210 e 30 maggio 2017, n. 2903; TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. II, 29 gennaio 2015, n. 71.

[9] Deroghe alla normativa primaria, da parte delle Autorità amministrative munite di potere di ordinanza, sono consentite solo se «temporalmente delimitate», Corte cost., sentenze n. 127 del 1995, n. 418 del 1992, n. 32 del 1991, n. 617 del 1987, n. 8 del 1956) e, comunque, nei limiti della «concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare», Corte cost., sentenza n. 4 del 1977.

[10] Non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa, cfr. Corte cost., sentenza n. 307 del 2003; n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982.

[11] Il decreto del Ministro dell’interno 5 agosto 2008, Incolumità pubblica e sicurezza urbana: definizione e ambiti di applicazione, atto amministrativo a carattere generale, definisce l’incolumità pubblica, nell’art. 1, come «l’integrità fisica della popolazione», mentre la sicurezza urbana è descritta come «un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale»; l’art. 2 indica le situazioni e le condotte sulle quali il Sindaco, nell’esercizio del potere di ordinanza, può intervenire, «per prevenire e contrastare» le stesse.

[12] TAR Campania, Napoli, sez. V, 3 ottobre 2019, n. 4719.

[13] TAR Campania, Napoli, sez. V, 2 ottobre 2018, n. 5747; TAR Lazio, Roma, 3 maggio 2021, n. 5148.

[14]  Cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 27 ottobre 2026, n. 2098.