La sez. I Milano del TAR Lombardia, con la sentenza 22 maggio 2025 n. 1791 (estensore Russo), interviene nell’accogliere una richiesta di accesso civico in ambito di una procedura del Codice dei contratti pubblici, ove il segreto (o la riservatezza) non giustificano il diniego, soprattutto quando l’Amministrazione ha proceduto ad oscurare i dati ritenuti “sensibili” (segreti tecnici/commerciali).

L’accesso civico generalizzato

Il diritto di accesso civico generalizzato è strumento introdotto dal d.lgs. n. 97 del 2016 «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico», ex art. 5, comma 2 del d.lgs. n. 33/2013.

Detta tipologia di accesso, oltre a non richiedere una posizione giuridica qualificata ai fini del suo esercizio, si differenzia dall’accesso c.d. “classico” (documentale), di cui alla legge sul procedimento, per la sua più ampia portata oggettiva.

L’accesso civico generalizzato consente, infatti, al cittadino di acquisire conoscenza non dei soli “documenti” amministrativi – registrazioni di informazioni in forma organizzata e strutturata, corrispondenti al contenuto di preesistenti atti (ex art. 22 della legge 241 del 1990) – ma anche di meri “dati” (ex art. 5, comma 2 del d.lgs. 33/2013), da intendersi come unità informative elementari, che siano in possesso della Pubblica Amministrazione[1].

Fatti

Nella sua essenzialità, in una procedura di evidenza pubblica per la gestione delle sanzioni amministrative, l’aggiudicatario (successivamente escluso e annullata la procedura) avuto un primo accesso documentale limitato alla (sola) visione, procedeva (in seguito) a formulare una richiesta di accesso civico all’offerta della ditta affidataria.

L’Amministrazione, richiamato il precedente, ribadiva il diniego all’accesso, osservando che «la stessa offerta tecnica e la documentazione amministrativa» era già stata oggetto di visione; ciò nonostante l’operatore economico insisteva nella richiesta di accesso civico, anche con estrazione di copia, con esplicita richiesta di essere informato sull’esito del procedimento di verifica del possesso dei requisiti dichiarati in sede di offerta.

Anche questa ulteriore istanza veniva rigettata, con richiami alla giurisprudenza a sostegno motivazionale del rifiuto, assicurando quanto già comunicato sulla conclusione delle verifiche[2]; da ultimo, la parte ricorrente chiedeva l’accesso civico ai contratti di collaborazione dell’aggiudicataria. Istanza negata, donde il ricorso.

L’Amministrazione intimata evidenziava l’assenza di un interesse, sia per l’accesso documentale che civico generalizzato per la presenza di dati oggetto di tutela (protezione alla riservatezza di dati personali ed agli interessi economici e commerciali).

L’accesso civico generalizzato

Il Tribunale da subito definisce l’oggetto della domanda ostensiva (mediante accesso civico): l’acquisizione dei contratti di collaborazione, nonché dei relativi verbali di verifica, stabilendo la sua fondatezza.

I motivi dell’accoglimento (per quanto interessa) esigono una premessa di inquadramento sull’accesso civico generalizzato (ex art. 5, comma 2, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33) applicabile anche nelle procedure del Codice dei contratti pubblici (come da giurisprudenza citata dall’Amministrazione)[3]:

• consente a ‘chiunque’ di visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ‘ulteriori’ rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria;
• il riferimento di questa tipologia di accesso si rinviene nel modello Foia (Freedom of information act), ove l’interesse conoscitivo è elevato al rango di un diritto fondamentale (right to know), non eludibile, aperto senza limiti (legittimazione e motivazione) se non in ragione di dimostrate contrastanti esigenze di riservatezza individuate dalla legge (c.d. eccezioni relative o assolute, ai sensi dell’art. 5 bis del cit. decreto Trasparenza);
• lo scopo risiede nel favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promovimento della partecipazione al dibattito pubblico[4];
• l’art. 35, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 statuisce che «Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti assicurano in modalità digitale l’accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici, mediante acquisizione diretta dei dati e delle informazioni inseriti nelle piattaforme, ai sensi degli articoli 3-bis e 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e degli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33»;
• la natura fondamentale del diritto di accesso generalizzato da parte di chiunque[5] trova fondamento, oltre che nella Carta costituzionale (ex 1, 2, 97 e 117) e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (ex art. 42), risulta presente anche nell’art. 10 della CEDU, in quanto la libertà di espressione include la libertà di ricevere informazioni e le eventuali limitazioni, per tutelare altri interessi pubblici e privati in conflitto, sono solo quelle previste dal legislatore, risultando la disciplina delle eccezioni coperta da riserva di legge[6];
• l’accesso documentale (e ancor di più quello difensivo) risponde al paradigma del “need to know”, facendo emergere la netta distinzione, sul piano strutturale e funzionale, tra l’istituto dell’accesso documentale e quello civico generalizzato, da cui ulteriormente discende la legittima facoltà di azionare il secondo anche quando non sussistono (o non sussistono più) i presupposti per esercitare il primo[7], con un evidente limite sull’abuso (del diritto), dovendo la PA verificare nel concreto l’assenza di eccezioni[8];
• ne consegue che dev’essere ammessa la possibilità di conoscere, da parte del “quisque de populo”, gli atti della procedura di gara e gli atti della fase esecutiva, quindi a prescindere dalla partecipazione dell’istante alla procedura selettiva, ferma restando la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni di cui all’art. 5 bis, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 33/2013, poste a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati[9].

Merito

In presenza di tale quadro normativo ed esegetico, si giunge facilmente alle conclusioni della piena accessibilità ai contratti di collaborazione, di cui all’art. 105, comma 3, lett. c bis) del d.lgs. n. 50/2016, nonché dei verbali di verifica degli stessi, in applicazione della disciplina speciale regolatrice dell’accesso civico generalizzato introdotta dall’art. 35 del nuovo Codice dei contratti pubblici.

In definitiva, appurata l’assenza di elementi ostativi, ossia di interessi da tutelare (pubblici o privati), l’accesso civico generalizzato deve essere garantito.

Infatti, nel caso di specie, se da una parte, l’Amministrazione avrebbe ben potuto oscurare eventuali dati personali, dall’altra parte, non sarebbe evincibile alcun tipo di pregiudizio agli interessi di tipo economico o commerciale e neanche una lesione alla proprietà intellettuale, al diritto d’autore ovvero, ancora, la violazione di un segreto commerciale: manca una ragionevole motivazione capace di giustificare il diniego all’accesso civico generalizzato ai contratti di subappalto, del pari non potrebbe essere negata l’ostensione qualora avesse oggetto i contratti di collaborazione per ragione di simmetria, coerenza e parità di trattamento.

Tutti aspetti non affrontati – in sede istruttoria e nel provvedimento di diniego – con ordine all’Amministrazione di consentire l’accesso civico generalizzato, avendo cura di oscurare eventuali dati personali o segreti aziendali che possono compromettere il know-how aziendale[10].

Sintesi

La sentenza indica, altresì, un dovere dell’Amministrazione di valutare nel concreto (caso per caso) la presenza di dati personali oggetto di protezione, non potendo adeguarsi acriticamente sulla opposizione della controinteressata, ma appurando (onere di diligenza), nell’ambito del suddetto bilanciamento, che le ragioni contrarie all’ostensione siano sia sufficientemente giustificate che comprovate (due condizioni non alternative) dalla lesione degli interessi presi in considerazione espressamente dall’ordinamento[11].

Si dovrà dimostrare nell’atto di diniego le ragioni e il pregiudizio.

Inoltre, qualora si intenda rafforzare la motivazione non appare dirimente il richiamo alla giurisprudenza se manca l’analisi della fattispecie, rilevando determinante l’aver analizzato i singoli aspetti: il contesto e non il principio.

Invero, la motivazione va costruita sui presupposti messi a terra (espressione dell’uomo comune) dalla “base giuridica” della motivazione: «La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria», comma 1, secondo periodo, dell’art. 3 della legge n. 241/1990).

(pubblicato, gruppodelfino.it, 22 maggio 2025)

[1] TAR Veneto, sez. III, 29 ottobre 2024, n. 2548.

[2] In riferimento andava alla pronuncia del Cons. Stato, Adunanza plenaria, 2 aprile 2020, n. 10, sui limiti dell’accesso civico nelle procedure di gara, nonché alla decisione del TAR Lombardia, Milano, sez. I 6 maggio 2020, n. 745, sulla possibilità dell’accesso ai documenti mediante la semplice presa visione.

[3] Non potendosi escludere una generale esigenza di trasparenza in ordine alle modalità di affidamento delle commesse pubbliche, Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2023, n. 5120; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 3 luglio 2023, n. 1695; TAR Campania, Napoli, sez. I, 25 luglio 2024, n. 4380.

[4] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 11 marzo 2025, n. 539.

[5] Azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un interesse, concreto e attuale in relazione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazioni, Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 2021, n. 60; sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861.

[6] Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179, in continuità con la cit. Adunanza Plenaria n. 10 del 2020.

[7] Con l’accesso civico generalizzato il legislatore ha inteso superare il divieto di controllo generalizzato sull’attività delle Pubbliche Amministrazioni, su cui è incentrata la disciplina dell’accesso, di cui agli artt. 23 e ss., della legge 7 agosto 1990, n. 241, così che l’interesse individuale alla conoscenza è protetto in sé, ferme restando le eventuali contrarie ragioni di interesse pubblico o privato di cui alle eccezioni espressamente stabilite dalla legge a presidio di determinati interessi ritenuti di particolare rilevanza per l’ordinamento giuridico, Cons. Stato, sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 5861.

[8] È possibile e doveroso evitare e respingere richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della Pubblica Amministrazione, comprese quelle massive, cfr. Circolare FOIA n. 2/2017, par. 7, lett. d); Cons. Stato, sez. VI, 13 agosto 2019, n. 5702.

[9] Cfr. TAR Veneto, sez. I, 27 novembre 2024, n. 2827; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 27 dicembre 2019. n. 2750.

[10] Nessuna esigenza di riservatezza “aziendale” potrà essere tale da sottrarre all’accesso i dati economici che non siano così inestricabilmente avvinti a quelli tecnici da costituire parte di un segreto industriale, Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213. L’esercizio del diritto di accesso non può essere escluso adducendo generiche ragioni di riservatezza industriale o commerciale, ma solo in presenza di specifiche informazioni di carattere segreto o riservato, ove comunque afferenti al know-how aziendale, secondo la comprovata e motivata opposizione all’accesso sollevata dal controinteressato, TRGA Trento, sez. I, 19 aprile 2023, n. 59.

[11] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. III, 3 luglio 2023, n. 1618; TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 21 febbraio 2025, n. 435.