La sez. II del TAR Lombardia, Milano, 7 agosto 2026, n. 4056, accoglie il ricorso e annulla la determinazione di diniego all’accoglimento della richiesta rimborso e conguaglio del contributo di costruzione e il conguaglio della monetizzazione delle aree a standard, accertando il diritto alla restituzione della maggior somma corrisposta dal costruttore a tale titolo: viene confermato l’orientamento secondo il quale nella determinazione del “contributo di costruzione” siamo in presenza di posizioni giuridiche paritetiche, eventuali errori di calcolo sono soggetti alla prescrizione decennale, mentre il potere di autotutela, nella determinazione della monetizzazione degli standard, può essere esercitato entro i termini rigorosi di legge.

Oneri di urbanizzazione e costo di costruzione

L’art. 16, Contributo per il rilascio del permesso di costruire, del DPR n. 380/2001, postula l’onerosità del permesso di costruire mediante versamento di un contributo articolato su due componenti[1]:

• oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria), che espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria
• costo di costruzione, quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.

Il criterio per determinare se gli oneri siano dovuti o meno consiste nel carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti.

Più puntualmente, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è strettamente connesso all’aumento del carico urbanistico determinato dal nuovo intervento, nella misura in cui da ciò deriva un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’Amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio[2].

Si ricava che le obbligazioni di pagamento degli oneri di urbanizzazione e dei costi di costruzione hanno natura reale o propter rem (nonché delle sanzioni per ritardato pagamento), sicché le stesse, caratterizzate dalla stretta inerenza alla res e destinate a circolare unitamente ad essa per il carattere dell’ambulatorietà che le contraddistingue, gravano anche sull’acquirente nel caso di trasferimento del bene[3].

Differenze tra monetizzazione e contributo di costruzione

Esiste una differenza ontologica tra l’istituto giuridico della monetizzazione e quello relativo al contributo di costruzione[4]:

• il primo attiene, infatti, alla disciplina del territorio e può essere attratto nelle previsioni di cui all’art. 12, comma 3, TU edilizia e della corrispondente normativa regionale: la monetizzazione è un elemento essenziale del perfezionamento e dunque della validità del titolo edilizio;
• il secondo, opera sul piano dell’efficacia all’interno del rapporto paritetico fra Amministrazione e contribuente, sicché gli atti con i quali l’Amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione, di cui all’art. 16 del cit. TU edilizia, hanno natura privatistica, con la conseguenza che l’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità dello stesso[5].

La monetizzazione, sostitutiva della cessione degli standard, afferisce, invece, al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione all’interno della specifica zona di intervento e deve considerare la vicenda edilizia così come concretamente si è manifestata: le disposizioni contenute nel titolo edilizio relative alla monetizzazione implicano un apprezzamento discrezionale da parte dell’Amministrazione sicché sono attratte nell’ambito del regime impugnatorio dei provvedimenti amministrativi.

Il dovere di corresponsione il costo di costruzione è legata alla sottrazione di ricchezza al territorio che provoca l’intervento del privato, assolvendo alla funzione di permettere all’Amministrazione comunale il recupero delle spese sostenute dalla collettività di riferimento alla trasformazione del territorio consentita al privato istante, ossia, a compensare la c.d. compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore, a seguito della nuova edificazione[6].

Fatto

Il privato operatore presentava al Comune una SCIA condizionata alternativa a permesso di costruire ai sensi degli artt. 23, Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire, e 23 bis, Autorizzazioni preliminari alla segnalazione certificata di inizio attività e alla comunicazione dell’inizio dei lavori, del d.P.R. n. 380 del 2001, per realizzare un intervento qualificato, in parte come “ristrutturazione edilizia” e, in altra parte, come “nuova costruzione”, calcolando:

• le aree standard da cedere/monetizzare;
• l’importo del contributo di costruzione da corrispondere.

La qualificazione:

• di “ristrutturazione edilizia” era stata data per la porzione di intervento che avrebbe utilizzato la superficie lorda di un edificio da abbattere (ristrutturazione per demolizione e ricostruzione);
• di “nuova costruzione” è stata invece attribuita alla porzione di intervento che avrebbe dovuto sfruttare la nuova superficie lorda espressa da diritti perequati.

Nel corso dei lavori presentava una variante da ristrutturazione a nuova costruzione, con conseguente minore fabbisogno di dotazioni standard, e relativa istanza di rimborso delle somme versate:

• in eccedenza a titolo di monetizzazione;
• contributo di costruzione («stante la mancata applicazione, in sede di calcolo originario, dei benefici di legge, stabiliti per gli interventi di ampliamento mediante utilizzo di premialità dei diritti edificatori, sulla superficie lorda derivante dal bonus energetico del 5 per cento di cui al d.lgs. n. 28 del 2011», Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).

Istanze disattese dal Comune, con contestuale richiesta di conguaglio motivata:

• dal mancato riconoscimento dell’intervento come nuova costruzione;
• con riferimento al contributo di costruzione, applicazione dei valori vigenti al momento di presentazione della variante di riqualificazione di parte dell’intervento, superiori rispetto a quelli vigenti al momento di presentazione della SCIA originaria;
• in modo similare per la monetizzazione per dotazione aree standard (valori superiori rispetto a quelli vigenti al momento di presentazione della SCIA originaria);
• i nuovi valori prezzo/mq sono stati applicati non solo alla superficie riqualificata ma anche alla superficie già originariamente qualificata come nuova costruzione, in virtù di quanto previsto da una disposizione di servizio.

Segue ricorso contro gli atti comunali di diniego e di richiesta di conguaglio monetario.

Riduzione o esonero dal contributo di costruzione

Sotto il profilo dell’intervento, precisa il GA, le agevolazioni dell’art. 17, comma 4 – bis del DPR 380/2001 («l fine di agevolare gli interventi di rigenerazione urbana, di decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione è ridotto in misura non inferiore del 20 per cento rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali. I comuni hanno la facoltà di deliberare ulteriori riduzioni del contributo di costruzione, fino alla completa esenzione dallo stesso»), contrariamente a quanto sostenuto dal Comune sono applicabili per tutti gli interventi di “demolizione e ricostruzione”, anche se non ascrivibili alla categoria della “ristrutturazione edilizia”, ma a quella della “nuova costruzione”.

La norma regionale equipara gli interventi di “ristrutturazione edilizia”[7] a quelli di “demolizione e ricostruzione”[8], anche con diversa sagoma[9], o anche per quelli di “ampliamento” mediante utilizzo di premialità dei diritti edificatori, il cui costo di costo di costruzione è determinato in relazione al costo reale degli interventi stessi, e comunque non può superare il 50 per cento del valore determinato per le “nuove costruzioni”.

Il conseguente dato letterale della norma porta ad affermare che, anche gli interventi di “demolizione e ricostruzione” non ascrivibili alla categoria della “ristrutturazione edilizia” possano beneficiare del regime di favore ivi previsto[10], coerente con la ratio di favorire tutti quegli interventi che, invece di determinare un consumo del suolo inedificato, determinano la sostituzione dei fabbricati esistenti sfruttando le aree urbanisticamente già compromesse, e ciò indipendentemente dalla loro qualifica, non potendo, peraltro, restringere l’ambito applicativo per l’assenza di una norma interna alla PA (ossia, un atto generale e specifico applicativo che ne conformi i criteri).

Conclusioni che trovano riscontro dalla lettura della norma generale del comma 4 bis dell’art. 17, del DPR n. 380 del 2001 (applicabile anche superficie lorda derivante dal bonus energetico), dove accanto agli interventi di “ristrutturazione edilizia”, contempla quelli che determinano «la rigenerazione urbana e il contenimento del consumo di suolo»: la disciplina non esige norme interposte per la sua applicazione, semmai l’Amministrazione dovrà valutare, caso per caso, se l’intervento, pur se non ascrivibile alla categoria della “ristrutturazione edilizia”, determini comunque la rigenerazione urbana o il contenimento del consumo di suolo e meriti perciò l’applicazione del regime di favore (riduzione costo di costruzione).

Nel caso di specie, l’intervento consiste in parte nella “demolizione e ricostruzione” di un fabbricato e può perciò determinare, attraverso il recupero della superficie lorda esistente, la rigenerazione urbana o il contenimento del consumo di suolo: dovendo, l’Amministrazione rivalutare l’istanza di rimborso presentata dalla parte ricorrente, riconducendo l’intervento nel perimetro applicativo della riduzione prevista dalla disciplina regionale e nazionale.

Rivalutazione contributo di costruzione

Sotto il profilo dell’aumento dei valori relativi agli oneri di urbanizzazione vigenti al momento di presentazione della variante di riqualificazione di parte dell’intervento, aumento fondato su una successiva deliberazione del Consiglio comunale non impugnata, si osserva che le controversie in materia di “contributo di costruzione” hanno ad oggetto posizioni giuridiche paritetiche, per le quali non è necessaria l’impugnazione di atti amministrativi[11].

Invero, la disciplina regionale stabilisce che «L’ammontare degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria dovuti è determinato con riferimento alla data di presentazione della richiesta del permesso di costruire, purché completa della documentazione prevista»: norma che (in claris non fit interpretatio) cristallizza il calcolo degli oneri di urbanizzazione prendendo a riferimento le tariffe vigenti al momento di formazione del titolo edilizio che ha assentito la realizzazione dell’intervento.

Sotto questo profilo, la parte ricorrente si è limitata a procedere alla riqualificazione di una parte dell’intervento stesso – a ridosso della conclusione – in “nuova costruzione” in luogo di “ristrutturazione edilizia” senza incidere in alcun modo sui parametri del medesimo: non, quindi, un nuovo titolo edilizio, comportante l’introduzione di varianti essenziali all’intervento originariamente approvato, ma una diversa qualificazione che non determina l’applicazione delle tariffe sopravvenute[12].

Più correttamente, l’Amministrazione doveva correggere il calcolo originario (pregresso) sulla determinazione degli oneri con riferimento alla nuova qualificazione e non, invece, applicare le nuove tariffe più onerose.

A tal proposito, si richiama il precedente[13] a fronte del quale la determinazione degli oneri soggiace all’ordinario termine decennale di prescrizione decorrente dal rilascio del titolo edilizio, con piena facoltà di procedere alla rideterminazione delle somme a tale titolo dovute, quante volte la stessa si accorga che l’originaria liquidazione sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione però della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato.

Anche questo motivo viene accolto.

Conguaglio monetizzazione standard

Viene censurato il potere inibitorio di autotutela esercitato dal Comune oltre i termini di legge (ex artt. 19, Segnalazione certificata di inizio attività – Scia, comma 6 bis, e 21 nonies della legge n. 241 del 1990)[14], determinando l’assoluta impossibilità di rideterminare nuovamente le somme dovute a titolo di monetizzazione standard.

Viene premesso che le richieste di cessione di aree o, in alternativa, del versamento sostitutivo di somme di denaro (c.d. monetizzazione), funzionale alla realizzazione delle opere di urbanizzazione correlate ad interventi edilizi, hanno natura autoritativa e sono requisito di validità del titolo, ai sensi del comma 2, dell’art. 12, Presupposti per il rilascio del permesso di costruire, del DPR n. 380 del 2001, a differenza di quanto avviene per il contributo di costruzione, il quale non costituisce requisito di validità del titolo edilizio ma opera sul piano del rapporto paritetico che si instaura fra Amministrazione e contribuente a seguito del suo rilascio[15].

Assodato che siamo in presenza di una posizione di dominio (c.d. potere autoritativo) dell’Amministrazione, l’approdo comporta:

• da una parte, la contestazione di tali richieste da parte del privato debba necessariamente avvenire mediante la tempestiva impugnazione del titolo edilizio o dei successivi provvedimenti con i quali l’Amministrazione avanza per la prima volta la relativa pretesa (anche nel caso di modifica di qualificazione del titolo);
• da altro lato, l’Amministrazione non possa liberamente apportare correzioni ai propri atti nella parte in cui dispongono sul punto, dovendo essa intervenire mediante l’esercizio di poteri autoritativi, entro il termine di trenta giorni, di cui all’art. 19, comma 6 bis, della legge n. 241 del 1990, o mediante l’esercizio del potere di autotutela, nei termini e alle condizioni di cui all’art. 21 nonies della stessa legge («entro un termine ragionevole, comunque non superiore a sei mesi»)[16].

[1] CGA, sez. giur., 30 aprile 2026, n. 301.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 23 febbraio 2021, n. 1586.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1931.

[4] Cons Stato, sez. V, sentenza n. 4417 del 2016; sez. IV, n. 1820 del 2014 e n. 6211 del 2013.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenze n. 6202 del 2019 e n. 5412 del 2015.

[6] Cons. Stato, sez. II, 15 giugno 2021, n. 4633; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 15 aprile 2024, n. 1087; sez. II, 15 maggio 2020, n. 828.

[7] Si è al cospetto di un’attività di “ristrutturazione edilizia” e non di una “nuova costruzione” anche in assenza di “continuità” tra il nuovo edificio e quello precedente, essendo imposto invece il rispetto dei requisiti dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio, Cons. Stato, sez. II, 4 novembre 2025, n. 8542; anche, T.A.R. Lombardia, Milano, II, 10 marzo 2026, n. 1157.

[8] L’art. 3 del DPR n. 380 del 2001, nella categoria della ristrutturazione edilizia rientrano anche gli interventi di demolizione e ricostruzione con diverso sedime, il beneficio di cui si discute deve riguardare anche questi ultimi interventi, TAR Lombardia, Milano, sez. II, sentenza n. 135/2026.

[9] In base alla nozione attuale di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), del DPR n. 380/2001, anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici unifamiliari, con diversa sagoma o sedime ma senza aumento della volumetria e senza aggravio del carico urbanistico, rientrano nell’esonero dal contributo di costruzione previsto dall’art. 17, comma 3, lett. b), risultando superata la tradizionale esigenza di continuità strutturale con il fabbricato preesistente, TAR Veneto, sez. II, 26 gennaio 2026, n. 199.

[10] TAR Lombardia, Milano, sez. II, 6 novembre 2025, n. 3605.

[11] Essendo in presenza di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e di diritti soggettivi, in quanto tali, non soggiacciono al termine decadenziale d’impugnazione degli atti autoritativi, perché relativi ad un rapporto obbligatorio a carattere paritetico, Cons. Stato, sez. II, 8 marzo 2021, n. 1900. Vedi, anche. Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio. L’Amministrazione agendo nell’ambito di un rapporto obbligatorio di natura paritetica le relative controversie possano essere introdotte attraverso domande di accertamento aventi ad oggetto il rapporto obbligatorio sottostante, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 24 luglio 2026, 3928.

[12] È noto che per procedere alla qualificazione degli interventi edilizi, occorre fare esclusivo riferimento alle definizioni contenute nell’art. 3 del DPR n. 380 del 2001, posto che, secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, tale norma è ascrivibile alle norme fondamentali di riforma economico-sociale, poiché attiene a un ambito, quello appunto della qualificazione degli interventi edilizi, di sicuro rilievo economico-sociale, che esige, pertanto, un’attuazione uniforme sull’intero territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117, primo comma, lett. m), Cost., Corte Cost., 25 maggio 2026, n. 86. L’art. 10 del DL n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020, ha modificato il terzo e il quarto periodo dell’art. 3, lett. d), del DPR n. 380 del 2001 stabilendo che «nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche… Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza». La norma ha specificato che rientrano nell’ambito concettuale della ristrutturazione edilizia (con particolare riferimento alla figura della demo-ricostruzione) anche quegli interventi che comportano la realizzazione di un edificio diverso, rispetto a quello demolito, per sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, TAR Lombardia, Milano, sez. II, 4 agosto 2026, 4033.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. VII, 20 agosto 2024 n. 7174; Adunanza Plen., 30 agosto 2018, n. 12.

[14] Nel caso di annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole, l’Amministrazione deve rispettare il termine “ragionevole”, di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, salvo che l’illegittimità derivi da falsa rappresentazione della realtà o da dichiarazioni mendaci del privato, Cons. Stato, sez. V, 24 giugno 2026, n. 5048.

[15] Cons. Stato, sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1436; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 7 luglio 2025, n. 2562 e 4 aprile 2023, n. 844.

[16] In materia di SCIA edilizia, il provvedimento inibitorio o negativo deve essere adottato, a pena di inefficacia ai sensi dell’art. 2, comma 8 bis, della legge n. 241/1990, entro il termine perentorio di 30 giorni previsto dall’art. 19, commi 3 e 6 bis, della cit. legge; decorso tale termine, l’Amministrazione può intervenire solo nei rigorosi limiti e con le forme dell’autotutela, ex art. 21 nonies della legge n. 241/1990, che devono risultare espressamente e sostanzialmente dal provvedimento, TAR Puglia, Lecce, sez. II, 17 giugno 2026, n. 908; TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. I, 8 giugno 2026, n. 1075. Termine passato da «dodici mesi» ai «sei mesi», con l’art. 1, Semplificazioni in materia di autotutela, della legge n. 182/2025, Disposizioni per la semplificazione e la digitalizzazione dei procedimenti in materia di attività economiche e di servizi a favore dei cittadini e delle imprese.