La sez. quinta del Consiglio di Stato, con la sentenza 23 giugno 2025, n. 5464, chiarisce che in sede di gara la valutazione sull’anomalia va considerata nel suo complesso e non nei limiti dell’offerta stessa.

L’anomalia

L’art. 110, Offerte anormalmente basse, del Codice dei contratti pubblici, al primo comma postula che il seggio di gara valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati («della manodopera e gli oneri aziendali»), appaia anormalmente bassa, affidando al bando/avviso di gara gli elementi specifici (criteri) ai fini della valutazione[1].

I commi 2, 3, 4 individuano le modalità e gli elementi (c.d. contraddittorio procedimentale) che l’operatore economico deve fornire per i chiarimenti (con esclusione di alcune voci), entro un termine non superiore a quindici giorni.

Una volta acquisite le spiegazioni (salvo in presenza di aiuto di Stato, ultimo comma), la stazione appaltante procede escludendo l’offerta non giustificata adeguatamente[2]:

• sul livello di prezzi;
• di costi proposti;
• oppure se è anormalmente bassa, secondo parametri definiti dal legislatore.

Si ricava, dalla piana lettura della norma, che la verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzata all’accertamento (una verifica in senso stretto) dell’attendibilità e della serietà della stessa, dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte (e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica)[3].

In questa attività, di natura istruttoria, la valutazione assume una natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale riservato alla Pubblica Amministrazione che, come tale, è insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato, renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta, non potendo il giudice amministrativo (GA) sostituirsi con una autonoma verifica della congruità dell’offerta presentata e delle sue singole voci[4].

In termini diversi, il giudizio di anomalia non ha carattere sanzionatorio e non risulta volto alla ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando invece ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto[5]: la relativa verifica mira a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’Amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto[6], così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’Amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere[7].

Lo scopo della verifica si risolve nell’evitare che l’Amministrazione addivenga alla conclusione di contratti a condizioni economiche apparentemente vantaggiose che, tuttavia, si rivelino non sostenibili da parte dell’operatore privato, con conseguente potenziale pregiudizio dell’interesse pubblico alla corretta e tempestiva esecuzione della relativa commessa (ossia, il principio del risultato: perseguire «il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza», comma 1, dell’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023)[8].

Gli effetti della verifica

L’esito della gara, conseguentemente, può essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico[9].

In dipendenza di ciò, la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e, dunque, su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo (pertanto) impossibile pretendere ad esempio una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e risultando, pertanto, sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile[10].

Questa linea interpretativa, risulta coerente da una parte, con la ratio che pervade il nuovo impianto codicistico, il quale erge, tra i suoi capisaldi, il c.d. principio della fiducia, introdotto dall’art. 2 con il preciso fine di valorizzare l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, con particolare riferimento ai poteri valutativi e alle scelte per l’acquisizione e l’esecuzione delle prestazioni oggetto di gara, dall’altra parte, amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della PA, in chiave di funzionalizzazione verso il miglior (principio del) risultato (criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale, ex art. 1) possibile e delimita – con maggior forza rispetto al passato – il perimetro della discrezionalità amministrativa sottoposta al vaglio dell’Autorità giurisdizionale[11].

Il risultato che l’Amministrazione deve perseguire, invero, deve essere “virtuoso”, risultando tale quello che possa portare a diminuire i costi (per la PA), assicurando – allo stesso tempo – l’accrescimento della qualità e della produttività (ex art. 97 Cost.).

La fase interlocutoria

Pare giusto segnalare un orientamento giurisprudenziale[12], in relazione alla previgente disciplina, assimilabile a quella sopra richiamata, di cui all’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, dove la legge prevede una struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com’era, invece, nel regime disegnato dal previgente dell’art. 87 del d.lgs. n. 163/2006), e pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tal senso[13].

In tale contesto, così come già l’art. 97, comma 5, del d.lgs. n. 50/2016, l’attuale art. 110, comma 5, del Codice impone (un obbligo) l’esclusione dell’offerta anomala «se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3», oppure se «l’offerta è anormalmente bassa» in relazione ai parametri sub lett. a) – d) del medesimo comma 5[14].

Diversa è l’ipotesi in cui la stazione appaltante non sia in condizione di risolvere tutti i dubbi in ordine all’attendibilità dell’offerta soggetta a verifica di anomalia, per non poter, in particolare, o ritenere insufficienti le giustificazioni presentate dal concorrente in relazione agli elementi, di cui al comma 4, o accertare l’inadeguatezza complessiva dell’offerta sulla scorta degli indicatori, di cui al comma 5 dell’art. 97[15].

Ne conseguirebbe l’esigenza di esperire ulteriori fasi di contraddittorio procedimentale, laddove la stazione appaltante non sia in condizione di risolvere tutti i dubbi in ordine all’attendibilità dell’offerta soggetta a verifica di anomalia per non poter, in particolare, o ritenere insufficienti le giustificazioni presentate dal concorrente in relazione agli elementi di cui al comma 4 o accertare l’inadeguatezza complessiva dell’offerta[16].

Sul punto, è stato d’altra parte affermato che, se è vero che la legge ha previsto per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura “monofasica” del procedimento e non più trifasica, non si può tuttavia approdare all’estremo opposto in cui l’esternazione delle ragioni dell’anomalia dell’offerta avvenga in definitiva solo col provvedimento di esclusione, amputando ogni forma di confronto sui profili ritenuti critici, in spregio dei canoni di collaborazione e buona fede (giù previsti al comma 2 bis dell’art. 1 della legge 241/1990 e ripresi tra i principi ispiratori nel nuovo Codice dei contratti pubblici) che devono informare i rapporti tra stazione appaltante e imprese partecipanti alla gara[17], soprattutto ove assuma rilievo gli apprezzamenti e le valutazioni proprie della verifica di anomalia, volte a stimare la sostenibilità economica e serietà dell’offerta, ovvero altri elementi rispetto a cui pure l’interessata potrebbe fornire un utile apporto conoscitivo.

Fatto

All’esito di una procedura selettiva, l’operatore economico all’esito del sub-procedimento di anomalia, avendo la stazione appaltante ritenuto le giustificazioni prodotte dall’interessata insufficienti «al fine di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, risultando anzi in molti punti sintomatiche di elementi di incongruenza, soprattutto con riferimento ad elementi dell’offerta tecnica (staccionate e personale OSS), la cui effettiva realizzazione appare imprescindibile e necessaria, alla luce, per un verso, del rispetto dell’offerta tecnica proposta e del punteggio attribuito, per un altro verso, alla superiore finalità di tutela e gestione dell’area, che, com’è noto, riveste un particolare valore ambientale».

Seguiva ricorso avverso l’esclusione, ritenendo da una parte, che il bando non riportava gli elementi utili per la valutazione ai fini dell’anomalia, dall’altra parte, le valutazioni si presentavano fondate su presupposti erronei e contraddittori.

Ricorso accolto, donde l’interposto appello.

Merito

Il giudizio, accolto (con condanna alle spese), si concentra sull’erronea decisione del primo giudice nella parte in cui pretende di limitare il giudizio di anomalia alla sola offerta riferibile ai requisiti minimi imposti dalla lex specialis e non anche all’offerta proposta dall’operatore economico, complessivamente considerata, facendo in tal modo applicazione di un principio privo di fondamento giuridico.

In termini più puntuali, il giudizio di prime cure avrebbe interpretato l’offerta in modo del tutto difforme dal significato letterale della stessa, soffermandosi sulle singole voci (aspetti testuali rinvenibili nella lex specialis) senza considerare l’offerta tecnica nella sua interezza: tale distinzione non trova riscontro nella previsione dell’art. 110, comma primo del d.lgs. n. 36 del 2023, a mente del quale lo stesso è volto a valutare «la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta», ossia nel suo complesso.

Infatti, la nuova disciplina se elimina le soglie precedentemente fissate ex lege (di cui all’art 97 del d.lgs. n. 50 del 2016), rimette l’individuazione delle offerte anomale alla discrezionalità della stazione appaltante, alla luce dei risultati della gara, del mercato di riferimento e di ogni altro elemento che possa essere ritenuto utile, in relazione agli elementi indicati nel bando o avviso sulla cui base poi emettere un giudizio di anomalia di una data offerta: processo istruttorio che non consente di estrapolare dall’offerta – non considerandoli ai fini del giudizio complessivo di affidabilità e sostenibilità della stessa – quegli elementi formalmente non richiesti o indicati dal bando, ma purtuttavia indicati dall’operatore economico quali parte dell’offerta medesima.

Più in evidenza, l’operatore economico se ha fornito singole giustificazioni sulle voci dell’offerta non ha dato riscontro a tutti gli elementi costitutivi dell’offerta, capace di qualificarla nel suo esatto contenuto e, dunque, nella sua effettiva sostenibilità tecnico-economica, alla cui complessiva verifica è appunto deputato il giudizio di anomalia, non potendo il giudice (quello del primo giudizio) sostituirsi (in via interpretativa) nella valutazione dell’offerta[18].

Solo la Commissione tecnica ha il potere (ex lege) di valutare l’anomalia, non potendo il GA entrare nel merito di tale valutazione, esercitando un non consentito sindacato sostitutivo: non è sufficiente evidenziarne dalla parte ricorrente la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità[19] e l’evidente insostenibilità della valutazione del giudizio tecnico, nei termini già indicati (macroscopica irragionevolezza o erroneità)[20].

L’offerta e le giustificazioni non hanno dato esito positivo sulla capacità di realizzare l’intervento: il risultato finale, avendo indicato condizioni prive di riscontro sulla effettiva realizzazione dell’opera, offerta risultata (anche) non coerente con il piano economico-finanziario prodotto (caso di specie, ad es. il calcolo dell’opera proposta a soli quattro chilometri d’installazione, tenuto conto dei prezziari ufficiali vigenti).

Sintesi

Quando la stazione appaltante procede alla verifica dell’anomalia gode di ampia discrezionalità, proiettata a verificare nel concreto – all’esito di una valutazione globale e sintetica – che l’offerta nel suo complesso sia, oltre che congrua e rispettosa della lex specialis, anche adeguata e concretamente eseguibile.

Nel caso affrontato, l’appellante Comune ha adeguatamente e non contraddittoriamente motivato le ragioni della ritenuta non affidabilità dell’offerta[21], complessivamente considerata, rilevandone profili sintomatici di incoerenza, stante in particolare la necessità di raggiungere gli obiettivi di tutela dell’area in concessione, non potendo ravvisare una macroscopica illegittimità che consentirebbe il sindacato demolitorio (di legittimità) del giudice amministrativo, restando – in ogni caso – precluso a quest’ultimo di sostituirsi all’Amministrazione nell’esecuzione di tali attività[22].

Sensazioni giuridiche

Il processo di verifica dell’anomalia non si risolve in una mera “operazione amministrativa” (secondo lo schema della c.d. macchina amministrativa, delineata da WEBER), bensì nella capacità amministrativa di perseguire il risultato utile, nel rispetto del principio di legalità, facendo buona amministrazione, funzionale a rilanciare valori intimamente legati all’interesse pubblico, (nella dottrina del diritto) base giuridica del benessere generale (collettivo) e dello sviluppo (non armato: «how many times must the cannon balls fly Before they’re forever banned?», DYLAN) di un territorio, quello dell’Amministrazione appaltante, (più) vicina ai bisogni dei cittadini, e di riflesso della Nazione, ridando fiducia alla Pubblica Amministrazione.

[1] In presenza di una “verifica facoltativa” della congruità dell’offerta di un operatore economico, si riconosce alle stazioni appaltanti un’ampia discrezionalità con riguardo alla scelta di procedere, o no, alla verifica facoltativa; con la conseguenza che il ricorso all’istituto (come pure la mancata applicazione di esso) non necessita di una particolare motivazione né può essere sindacato se non nelle ipotesi, remote, di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto, Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2018, n. 604.

[2] La stazione appaltante può procedere all’esclusione dell’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi proposti, senza obbligo di ulteriori richieste di chiarimenti, TAR Emilia – Romagna, Bologna, sez. I, 13 febbraio 2025, n. 133.

[3] TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 17 dicembre 2024, n. 3516; TAR Lazio, Roma, sez. II ter, 29 aprile 2016, n. 4903.

[4] TAR Lombardia, Milano, sez. I, 3 marzo 2025, n. 720; TAR Lazio, Roma, sez. II, 3 marzo 2025, n. 4546; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 17 dicembre 2024, n. 3516.

[5] Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690.

[6] Non è possibile fissare una quota rigida di utile al di sotto della quale l’offerta debba considerarsi per definizione incongrua, dovendosi invece avere riguardo alla serietà della proposta contrattuale, atteso che anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio importante, TAR Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 22 dicembre 2017, n. 986.

[7] Cons. Stato, sez. V, 23 gennaio 2018, n. 230.

[8] Il principio del risultato e quello della fiducia, di cui rispettivamente all’art. 1 e 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, sono avvinti inestricabilmente: la gara è funzionale a portare a compimento l’intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività, nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell’intervento medesimo (principio di legalità), Cons. Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254. Non è, quindi, ammissibile un richiamo al principio del risultato come espressivo di una regola generale volta a “sanare” un esercizio illegittimo del potere amministrativo nella materia della contrattualistica pubblica, attraverso un approccio pan-sostanzialista che, di fatto, determina un effetto abrogans di tutte le regole formali previste, TAR Toscana, sez. III, 20 maggio 2025, n. 900.

[9] TAR Lazio, Roma, sez. II, 10 giugno 2022, n. 7712.

[10] Cons. Stato, sez. V, sentenza n. 3480/2018.

[11] TAR Sicilia, Catania, sez. III, sentenza n. 478/2024.

[12] Cons. Stato, sez. V, 3 febbraio 2025, n. 844.

[13] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2022, n. 6577; sez. III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710.

[14] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690.

[15] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 11 ottobre 2021, n. 6818.

[16] Cons. Stato, sez. V, 28 gennaio 2019, n. 690; sez. IV, 7 agosto 2020, n. 4973.

[17] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 febbraio 2024, n. 1591; sez. V, 19 novembre 2024, n. 9214.

[18] Il giudice amministrativo non può anteporre la sua idea tecnica al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo, cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, essendo quest’ultimo espressione di una discrezionalità sindacabile nei soli limiti dell’illogicità della soluzione o dell’evidente travisamento dei suoi presupposti, Cons. Stato, sez. V, sentenze n. 7795/2022; sez. IV, n. 7715/2021; sez. III, n. 6058/2019.

[19] Cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. III, 28 febbraio 2022, n. 581, il concorrente che intenda contestare la valutazione compiuta, al riguardo, dall’Amministrazione è tenuto, tra l’altro, a dimostrare che l’offerta, come formulata, non consente alcuna remunerazione e sia destinata, al contrario, a produrre un passivo per l’offerente, risultando, in altri termini, non eseguibile alle complessive condizioni proposte.

[20] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 6 marzo 2023, n. 2261; TAR Lazio, Roma, sez. III quater, 4 agosto 2023, n. 13100.

[21] Il giudizio di anomalia di un’offerta richiede, nel caso di una valutazione sfavorevole all’offerente, una motivazione rigorosa e analitica, determinata dalla immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura, TAR Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 24 settembre 2024, n. 143.

[22] Cons. Stato, sez. III, 16 settembre 2024, n. 7582; TAR Veneto, sez. I, 21 marzo 2018, n. 319.