La sez. II Catania, del TAR Sicilia, con la sentenza 24 settembre 2025 n. 2729, afferma che il potere di ordinanza contingibile ed urgente non può essere utilizzato per imporre al privato, alle medesime condizioni economiche, la prosecuzione del servizio di raccolta rifiuti nelle more della procedura di gara per l’individuazione del nuovo gestore: il potere autoritativo non può sconfinare in ragione dell’urgenza a deprimere il sinallagma negoziale, in danno del privato contraente, legittimando il risarcimento del danno subito.

Il potere di ordinanza

È noto che il potere di ordinanza presuppone l’impossibilità di provvedere sulla base degli ordinari rimedi di amministrazione attiva, specie quando l’inerzia nell’indizione di una gara è attribuibile alla responsabilità della PA, la quale non può rivendicare una c.d. proroga tecnica per imporre il prezzo del servizio[1].

Infatti, la causa dell’urgenza, se astrattamente legittima l’uso del potere extra ordinem per tutelare il bene supremo della pubblica incolumità, e, di fronte all’urgenza del provvedere all’eliminazione della situazione di pericolo, si prescinde dall’accertamento dell’eventuale responsabilità della provocazione di quest’ultimo, poiché non ha natura sanzionatoria[2], questo non può comunque giustificare la prosecuzione del rapporto contrattuale senza tenere in considerazione l’aumento dei costi per la parte privata contraente.

L’approdo porta a ritenere che il provvedimento contingibile ed urgente non può giustificare anche una sorta di prezzo imposto dall’Amministrazione al privato: all’obbligo di proseguire nell’espletamento del servizio si ricollega un’esigenza di giusto compenso per il destinatario del provvedimento ovvero l’esecuzione del servizio a condizioni non remunerative viene ritenuta, pertanto, in contrasto con l’esigenza del giusto compenso e con il principio secondo il quale l’esercizio del potere di ordinanza – pur sussistente – deve limitarsi in linea di massima ad imporre misure tali da comportare il minore sacrificio possibile per il destinatario[3].

L’affidamento del servizio rifiuti

È noto che l’articolo 14, Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale, del d.lgs. n. 201/2022, Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, gli enti locali e gli altri enti competenti possono provvedere all’organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, tra i quali rientra il servizio di gestione dei rifiuti, unicamente mediante una delle seguenti modalità di gestione[4]:

• l’esternalizzazione del servizio a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica;
• l’affidamento a una società mista pubblico-privata, con selezione del socio privato mediante gara a doppio oggetto;
• la gestione in house, purché sussistano i relativi requisiti previsti dall’ordinamento euro-unitario;
• limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, la gestione in economia o mediante aziende speciali.

Inoltre, prima della procedura di affidamento di un servizio pubblico locale, l’ente deve dar conto, in una apposita relazione, degli esiti della valutazione sulla scelta della modalità di gestione (ex articolo 14, commi 2 e 3)[5].

Fatto

Il ricorso viene promosso avverso un’ordinanza sindacale contingibile e urgente reiterata (atto unilaterale seguito ad una prima proroga tecnica), con cui si prorogava illegittimamente (in violazione alle norme del Codice dei contratti) il servizio di spazzamento, raccolta e trasporto per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani differenziati e indifferenziati, compresi quelli assimilati, oltre altri servizi di igiene pubblica, per un periodo di alcuni mesi, alle condizioni tecnico-esecutive ed economiche di cui al contratto originario risalente all’anno 2016, in evidente violazione con il metodo tariffario deliberato da Arera.

L’Amministrazione giustificava le ordinanze e le proroghe tecniche, da una parte, per la continuità del servizio, dall’altra parte, per l’impossibilità dell’Autorità di gestione di assumete il servizio (dei ritardi imputabili alla Società per la Regolamentazione del Servizio di Gestione dei Rifiuti).

La società ricorrente chiede, altresì, al GA la condanna del Comune a corrispondere, anche a titolo risarcitorio o indennitario, il corrispettivo equo per lo svolgimento dei servizi di igiene urbana per il periodo coincidente con quello oggetto dei menzionati provvedimenti dell’Amministrazione.

In definitiva, veniva formulata domanda di risarcimento del danno (per equivalente pecuniario) causato dall’illegittimità delle ordinanze contingibili e urgenti, nella parte in cui hanno determinato il corrispettivo per il servizio di igiene urbana in via unilaterale ed antieconomica[6].

Le ordinanze sindacali

Nel merito, il giudice rileva che lo strumento extra ordinem della disciplina della proroga, in via eccezionale, trova la sua fonte nel comma 11, dell’art. 120, del decreto legislativo n. 36/2023, dove nella parte finale si dispone che «in tale ipotesi il contraente originario è tenuto all’esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto».

Inoltre, va aggiunto il carattere di specialità della disciplina in materia ambientale, nonché l’esigenza di prevenire situazioni di pericolo alla salute o all’ambiente, la quale è idonea a giustificare l’esercizio dei poteri d’urgenza attribuiti all’Autorità comunale dagli artt. 191, primo comma, del decreto legislativo n. 152/2006 e 50, quinto comma, del decreto legislativo n. 267/2000, a prescindere dall’accertamento dell’eventuale responsabilità nella causazione della situazione di pericolo[7], «trattandosi non solo di interessi pubblici ma anche di diritti soggettivi fondamentali (quali il diritto alla salute e all’incolumità personale) minacciati da emergenze sanitarie o di igiene pubblica»[8].

In termini diversi, viene giustificata la prosecuzione del servizio con il potere di ordinanza a fronte di pericoli di emergenza sanitaria e di igiene pubblica, potendo il Sindaco ricorrere a tale strumento con i poteri:

• dell’art. 50, comma 5, del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, anche se sussiste una apposita disciplina che regoli, in via ordinaria, la materia;
• in presenza dei presupposti, di cui all’art. 191 del T.U. ambiente, che giustificano la deroga ad ogni altra normativa di settore, essendo caratteristica propria delle ordinanze ambientali di cui al cit. art., così come, in genere, di tutte le ordinanze extra ordinem contemplate dall’ordinamento quella di poter operare in deroga alle disposizioni vigenti[9].

In effetti, se il potere di ordinanza trova una sua collocazione tra le fonti ed opera per fronteggiare l’immediatezza dell’arresto di un servizio essenziale per la Comunità, non può sfuggire il contesto nel quale viene a interagire, in presenza di un’inerzia protratta nell’affidamento, sia per le ragioni introdotte dall’Autorità (sovracomunale) preposta che dell’Amministrazione; motivazioni ritenute idonee e legittime pur osservando, utilizzando una programmazione minima, la possibilità (nel tempo accorso) di stendere una nuova procedura di affidamento, evitando un contenzioso (per aspera ad astra).

Invero, secondo le indicazioni ANAC la proroga tecnica dei contratti pubblici (ossia, un affidamento diretto) ha carattere eccezionale e di temporaneità[10], essendo uno strumento volto esclusivamente ad assicurare una data prestazione in favore della pubblica Amministrazione, nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara (la quale dovrebbe essere bandita prima dell’originaria scadenza contrattuale) ed è ammessa solo quando sia prevista dalla lex specialis e nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare il servizio nelle more dell’espletamento di una nuova procedura di gara[11].

L’adeguamento del corrispettivo

Ritenuto legittimo il potere di ordinanza viene accolta la richiesta risarcitoria non potendo disporre la prosecuzione del rapporto senza adeguare il corrispettivo: il ricorso viene accolto, annullando la parte delle ordinanze che hanno imposto le medesime condizioni economiche del servizio previste dal risalente contratto ormai scaduto)[12].

Il GA si allinea al precedente:

• la situazione di urgenza non può giustificare la definizione in via autoritativa e definitiva dell’importo dei canoni da corrispondere al gestore, atteso che il profilo dell’economia del rapporto non può in alcun modo essere attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza[13];
• la legittimità del potere di ordinanza non può però spingersi sino alla indebita compressione di posizioni giuridiche di pari rilevanza costituzionale, imponendo prestazioni patrimoniali che comportano un ingiustificato sacrificio dell’iniziativa economica privata a beneficio della PA, con violazione dei principi desumibili dagli artt. 23 e 41 della Costituzione[14];
• il Comune viene, dunque, condannato a risarcire il danno cagionato per effetto di tali determinazioni illegittime pari alla differenza tra il corrispettivo percepito e il reale costo del servizio, da individuarsi secondo le determinazioni Arera (indicate dalla parte ricorrente).

[1] L’istituto della proroga tecnica fonda nell’esigenza di assicurare la continuità delle forniture pubbliche nelle more dell’espletamento della nuova gara, in considerazione della necessità (che trova fondamento nell’art. 97 della Costituzione) di evitare un blocco dell’azione amministrativa: rappresenta un’ipotesi del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2019, n. 3588 e 17 gennaio 2018, n. 274; sez. III, 3 aprile 2017, n. 1521.

[2] Ai fini dell’adozione dell’ordinanza, non rileva chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è volto ad affrontare, TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 7 agosto 2025, n. 1924; Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2006, n. 5639; sez. V, 9 novembre 1998, n. 1585.

[3] La situazione di urgenza non giustifica la definizione in via autoritativa e definitiva dell’importo dei canoni da corrispondere al gestore, poiché il profilo economico del rapporto in alcun modo può essere attratto dai presupposti di contingibilità e urgenza, posti a fondamento dell’ordinanza, Cons. Stato, sez. V, 26 maggio 2015, n. 2610; 31 marzo 2011, n. 1969; 8 settembre 2010, n. 6486 e 2 dicembre 2002, n. 6624.

[4] Cfr. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, parere AS2102, Assemblea territoriale d’ambito …, affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, Bollettino n. 35 del 8 settembre 2025.

[5] La relazione di affidamento deve essere completa e analizzare puntualmente le diverse modalità di affidamento, motivando in maniera chiara e coerente la scelta operata dall’Amministrazione, al fine di garantire trasparenza e correttezza del procedimento decisionale, Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2024, n. 9713.

[6] Competenza devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche laddove non sia stato preventivamente domandato l’annullamento delle ordinanze contingibili e urgenti, Cass. civ., Sez. Un., ordinanza 17 aprile 2009, n. 9152.

[7] Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2022, n. 11207.

[8] TAR Sicilia, Catania, 18 gennaio 2017, n. 98.

[9] Cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 16 settembre 2019, n. 2196; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 30 gennaio 2024, n. 1811.

[10] Le ripetute proroghe configurano una restrizione alla libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), in quanto idonee a ritardare e ostacolare ingiustificatamente l’affidamento del servizio (caso di specie, trasporto pubblico locale) tramite una procedura conforme alla normativa vigente e ai principi concorrenziali in essa contenuti, determinando una potenziale disparità di trattamento tra operatori economici, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, AS2100 – provincia di … – gara per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locali, Bollettino n. 34 del 1 settembre 2025.

[11] ANAC, delibera n. 183 del 30 aprile 2025. Fascicolo Anac n. 3521/2024.

[12] In tema di revisione dei prezzi degli appalti di servizi e forniture e di adeguamento dei prezzi degli appalti dei lavori sono devolute alla giurisdizione amministrativa, sia se la contestazione attenga alla spettanza del riconoscimento, sia se attenga all’importo come quantificato nel provvedimento amministrativo impugnato, a meno che non si tratti di dare mera esecuzione a clausole contrattuali che regolino convenzionalmente l’an ed il quantum della revisione, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n. 1069 e 6 dicembre 2023, n. 10569.

[13] TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 21 febbraio 2024, n. 660.

[14] In omaggio anche al principio generale secondo il quale in materia di provvedimenti contingibili e urgenti deve essere arrecato al privato destinatario dell’ordinanza il minor sacrificio possibile, TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 29 aprile 2024, n. 1451; TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 30 gennaio 2024, n. 1811; TAR Reggio Calabria, 14 ottobre 2019, n. 598; 2 luglio 2019, n. 437.