La sez. I Catanzaro del TAR Calabria, con la sentenza 13 ottobre 2025, n. 1621 (Est. Ciconte), si allinea ai precedenti dove il Consigliere comunale non può impugnare gli atti consiliari salvo la presenza di una lesione alle proprie prerogative: un’incisione diretta allo status, impedendo l’esercizio del mandato, generando un vulnus alla funzione pubblica di un eletto (senza vincolo di rappresentanza, rectius divieto di mandato imperativo, con il richiamo all’art. 67 Cost.) e alle libertà positive (esercitabili con «disciplina e onore», ex comma 2 dell’art. 54 Cost., un imperativo etico di perseguire il bene collettivo), ossia con una condotta «improntato all’imparzialità e al principio di buona amministrazione», ex comma 1, dell’art. 78 del d.lgs. n. 267/2000 (riflesso diretto dell’art. 97 Cost.): il consigliere comunale è libero di aderire ad un gruppo consiliare, e quando nessun gruppo è rappresentativo del proprio pensiero, la costituzione di un gruppo misto uninominale è un diritto non contendibile.

La libertà di mandato

In generale, il consigliere comunale una volta eletto all’interno di una lista dichiara – al momento della convalida – l’appartenenza ad un gruppo consiliare (secondo la disciplina regolamentare), non essendo determinante il legame con la lista/partito/movimento di provenienza (anche in una eventuale collocazione “civica”), atteso che la circostanza che un consigliere aderente ad una compagine, una volta eletto, decide di aderire ad altro schieramento, non inscrivendosi al relativo gruppo formatosi in consiglio comunale, rileva al più sul piano della coerenza politica e del rispetto degli impegni dallo stesso assunti con la lista di appartenenza, eventuale proiezione del partito di riferimento (i c.d. cambio casacca): ma non anche sul piano della legittimità dell’adesione ad un diverso gruppo, dovendosi garantire la piena libertà di mandato, con l’inevitabile ricaduta pratica di consentire – in assenza di un gruppo – di essere collocato in quello c.d. “misto”, privo di collegamenti politici o di lista[1].

In effetti, risulta pienamente legittima la condotta di un consigliere eletto che decidesse di passare da un gruppo politico ad un altro, oppure al gruppo misto, senza per questo si possa invocare le sue dimissioni: non è richiesta un’identità di appartenenza politica fra l’aderente e la lista[2], posto che il dato che rileva è quello della volontà del consigliere comunale, con un’indifferenza per le sue vicende inerenti il percorso di rappresentanza politica, irrilevante al dato di rappresentatività[3].

In termini concreti, nell’agone elettivo rispetto a quello civilistico, l’incoerenza politica (o la coerenza attitudinale alla diligenza della “parola data”) risulta priva di rilevanza giuridica, potrebbe costituire semmai una penalizzazione in sede di ricandidatura, rilevando (a beneficio) che nel corso di una consiliatura l’insanabile dissenso con la propria maggioranza/minoranza può lecitamente costituire valido motivo per non aderire ad nessun gruppo, non potendo censurare la scelta con la limitazione dei diritti attinenti alla carica[4].

Appare evidente, quanto democratico, consentire al singolo di poter liberamente esprimere e manifestare il proprio pensiero, costituendo una prerogativa individuale non sanzionabile, con piena legittimazione a perseguire una propria idea quando vengono meno le circostanze di una appartenenza (la c.d. disciplina di partito, che a volte lascia libero l’eletto dal votare come “crede”), ben potendo, pertanto, aderire al gruppo consiliare (espressione del c.d. pluralismo politico)[5] che più lo rappresenta, in mancanza del quale deve essere garantita, quale norma di chiusura del sistema, la possibilità di aderire comunque ad un gruppo, quello misto, ed in quanto “misto”, alternativo ad ogni maggioranza o minoranza: neutrale (dal latino neutralis, “nessuno di due”).

Al riguardo, pare giusto rammentare che l’esistenza dei gruppi consiliari non è espressamente prevista dalla legge (d.lgs. n. 267/2000, c.d. TUEL), ma si desume implicitamente da quelle disposizioni normative che contemplano diritti e prerogative in capo ai gruppi o ai capigruppo:

• comma 3, ultimo periodo dell’art. 38, Consigli comunali e provinciali, dispone «Con il regolamento di cui al comma 2 i consigli disciplinano la gestione di tutte le risorse attribuite per il proprio funzionamento e per quello dei gruppi consiliari regolarmente costituiti»;
• comma 4, dell’art. 39, Presidenza dei consigli comunali e provinciali, recita «Il presidente del consiglio comunale o provinciale assicura una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle questioni sottoposte al consiglio»;
• 125, Comunicazione delle deliberazioni ai capigruppo, impone «Contestualmente all’affissione all’albo le deliberazioni adottate dalla giunta sono trasmesse in elenco ai capigruppo consiliari; i relativi testi sono messi a disposizione dei consiglieri nelle forme stabilite dallo statuto o dal regolamento».

Si desume, dal quadro normativo, che la materia dei gruppi consiliari è interamente demandata alla competenza delle fonti di autonomia locale, e in tale ambito si potrà graduare le modalità di costituzione/modificazione dei gruppi, da ricomprendere le ipotesi di aderire al gruppo misto, anche composto da un solo iscritto[6].

Fatto

Un consigliere comunale impugna una serie di deliberazione del Consiglio, ivi compreso il suo regolamento, con le quali vengono apportate delle modificazioni alle regole dei lavori, nonché la composizione dei gruppi e delle commissioni: viene negata la possibilità di costituire un gruppo misto uninominale da parte dello stesso, il quale ha abbandonato la maggioranza.

La fonte da modificare, preclusiva dei diritti del consigliere dissenziente era così formulata: «Il consigliere che si distacca dal gruppo cui è stato eletto e non aderisce ad altri gruppi non acquisisce le prerogative spettanti ad un gruppo consiliare, fatta salva la possibilità di costituire un nuovo gruppo consiliare formato da almeno 2 consiglieri», un evidente impedimento alla costituzione di un gruppo misto unipersonale.

Primi profili

Viene subito dichiarata infondata l’eccezione con la quale la difesa del Comune intende affermare che le regole sulla costituzione dei gruppi consigliari sono espressione di un potere organizzativo che si sottrae all’ordinario sindacato giurisdizionale, «se non quando si risolva in un concreto ridimensionamento di «diritti» attribuiti dalla legge, con norma di stretta interpretazione, ai consiglieri comunali oppure si riveli manifestamente illogico, irragionevole e/o contraddittorio».

Il Tribunale non può che ribadire l’ovvio, ossia il proprio sindacato quando le norme regolamentari violano le specifiche prerogative del soggetto appartenente ad una assemblea rappresentativa e, in quanto tali, nella misura in cui costituiscano una lesione delle prerogative stesse, rammentando che la legittimazione passiva del consigliere leso è consentita in ragione della lesione di tali diritti.

Invero, va esclusa la legittimazione dei consiglieri comunali a impugnare in sede giurisdizionale un atto emesso da un organo dello stesso ente al quale essi appartengono (Sindaco, Giunta comunale e Consiglio comunale), a eccezione dei casi in cui le censure proposte siano rivolte a contestare lesioni della propria sfera giuridica o della propria posizione all’interno dell’organo o dell’ente medesimo, ovvero a contestare la modifica della composizione dell’organo e il relativo funzionamento, ma sempre in relazione a un interesse connesso alla propria sfera giuridica o alla propria posizione all’interno dell’organo o dell’ente[7].

L’approdo non può che constatare che la vicenda oggetto del presente giudizio rientra appieno fra le eccezioni alla regola generale, giacché la parte ricorrente lamenta la menomazione delle proprie prerogative, quale consigliere comunale, non potendo avere alcun rilievo:

• la singola iniziativa di abbandonare il gruppo di appartenenza una volta eletta;
• oppure, quella di non accedere ad un gruppo appena costituito definitosi misto a sostegno del Sindaco, visto che nella sua nozione il gruppo misto raccoglie tutti coloro che non presentano «un collegamento con alcuna forza politica presente nella società ed è deputato a comprendere tutti i membri dell’assemblea rappresentativa che, a prescindere dalla propria collocazione politica, non intendano o non possano (perché, ad esempio, espulsi) appartenere ad uno dei gruppi esistenti, espressione, questi ultimi, delle componenti politiche all’interno dell’assemblea stessa».

Merito

Il ricorso viene accolto con l’annullamento degli atti.

Una precisazione viene effettuata distinguendo la costituzione di “gruppo consiliare unipersonale”, rispetto alla costituzione di un “gruppo misto unipersonale”.

La costituzione di un gruppo consiliare con un minimo di componenti si collega, obiettivamente, a palesi ragioni di funzionalità dell’organo assembleare, rispondente all’esigenza di garantire una rappresentatività minima a questo organo interposto, per l’appunto il gruppo consiliare, che costituisce la proiezione, all’interno dell’assemblea elettiva, dei partiti presenti nel panorama politico, onde evitare una eccessiva frammentazione, mentre altra cosa è la costituzione di un gruppo misto unipersonale, dove confluiscono coloro che non intendono aderire a gruppi di riferimento di coalizioni/partiti/movimenti.

Il GA intende dare continuità al precedente[8], ritenendo illegittima la norma che impedisce la costituzione di un gruppo misto unipersonale, richiamandosi alla disciplina dei regolamenti parlamentari (ex art. 14, comma 4, Reg. Camera dei Deputati e art. 14, comma 6, Reg. Senato), dove per la costituzione di gruppo misto non è previsto un numero minimo di aderenti («salvo quanto previsto per i senatori di diritto e a vita) l’esenzione (volontaria o meno che sia) da un gruppo, l’iscrizione al quale (quand’anche avvenga, in via residuale, nel gruppo misto) costituisce pur sempre una modalità irretrattabile di appartenenza all’assemblea elettiva e di partecipazione ai suoi lavori»)[9].

Si giunge a formulare le seguenti osservazioni motivazionali:

• l’iscrizione ad un gruppo assembleare è necessaria per la funzione primaria svolta all’interno dell’organo assembleare, quali espressione delle forze politiche in esso rappresentate e quale strumento essenziale della sua organizzazione (le fondamentali attribuzioni che sono ad essi conferite per lo svolgimento dell’attività consiliare);
• ai gruppi consiliari sono espressamente riconosciute funzioni e prerogative proprie, che, quindi, esulano dalle attribuzioni del singolo consigliere, salvo non gli derivino dalla appartenenza ad un gruppo (come, ad esempio, avviene nella nomina nelle Commissioni consiliari)[10];
• i gruppi consiliari, e non i singoli consiglieri, sono destinatari di risorse da parte del Consiglio comunale per lo svolgimento della propria attività;
• la mancata partecipazione ad un gruppo consiliare impedisce al consigliere di essere nominato quale membro delle commissioni consiliari, e – più in generale – l’impossibilità di aderire al gruppo misto unipersonale (quale opzione residuale) impedisce al consigliere comunale di esercitare i diritti spettanti al capogruppo, ossia il rappresentante di un gruppo consiliare, negando lo svolgimento pieno del mandato amministrativo, dove al gruppo viene assegnato risorse e funzioni che non appartengono al singolo consigliere.

In definitiva, si comprende (dalle alate parole) che la libera scelta di abbandonare il gruppo consigliare al quale il consigliere originariamente si era iscritto non può comportare la perdita delle prerogative che sono riconosciute solo ai membri dei gruppi consiliari, sicché si rivela essenziale la possibilità di confluire in un gruppo misto, anche unipersonale, attraverso il quale svolgere appieno le funzioni proprie del munus di consigliere.

Brevi considerazioni

La sentenza nella sua linearità valorizza inevitabilmente lo spirito della democrazia dove il dissenso dovrebbe essere tutelato, dove anche le minoranze dovrebbero essere garantite concretamente e non apparentemente dalla stesura di norme regolamentari che inibiscono la possibilità di non allineamento del pensiero critico.

Succede continuamente di dissentire con le decisioni di alcune parti (sia pure una maggioranza di governo) ma questo non dovrebbe essere una valida giustificazione per inibire le opinioni contrarie di coloro che vorrebbero costruire in modo diverso (se non sono le tue idee allora sono fake news), sicuramente lontani dal sofisma: Si vis pacem, para bellum.

Assistiamo (in questo deserto, cancel culture) ad un’inversione di valori (deterrenza e coercizione), impedendo al singolo di manifestare il proprio pensiero in modo diverso dalla maggioranza o dalla minoranza; non viene concepita l’individualità (il decoro e la dignità), annacquando tutto nel pensiero unico, un positivismo abbandonato alla post – verità (perdita di umanità) o al progresso tecnologico (“lo dice la scienza”, o nella versione social, “ce lo chiede l’Europa”) in nome del nostro benessere.

Pretendere di privare di diritti l’eletto sulla base del diritto (quello del regolamento annullato) porta ben oltre al fatto: un assedio alla letizia della coscienza, alla possibilità di essere fedeli ai propri principi (una virtù, in mezzo tra un eccesso e un difetto, già espressa nel secondo libro dell’Etica nicomachea di ARISTOTELE, da altri definito coraggio di fare il bene, KANT), volendo, così facendo, negare la coerenza ubbidendo: Sic semper tyrannis.

[1] Nell’ambito delle Regioni, i gruppi consiliari sono organi del consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in quanto espressione, nell’ambito del consiglio stesso, dei partiti o delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al funzionamento e all’attività dell’assemblea, assicurando l’elaborazione di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica, Corte Cost., 9 giugno 2015, n. 107.

[2] Il rapporto tra candidato eletto ed il partito di appartenenza non esercita influenza giuridicamente rilevabile, attesa la mancanza di rapporto di mandato e l’assoluta autonomia politica dei rappresentanti del consiglio comunale e degli organi collegiali in generale rispetto alla lista o partito che li ha candidati, TAR Puglia, Bari, sentenza n. 506/2005.

[3] Cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 aprile 2020, n. 2317.

[4] Vedi, LUCCA, L’illegittima preclusione del consigliere comunale di accedere al gruppo misto, ildirittoamministrativo.it, 15 novembre 2022, a commento della sentenza 8 agosto 2022, n. 1273, della prima sez. del TAR Veneto.

[5] Cfr. Corte cost., ordinanza 26 marzo 2020, n. 60, ove si osserva l’«indiscutibile ruolo svolto dai gruppi parlamentari quali espressioni istituzionali del pluralismo politico (sentenze n. 174 del 2009, n. 193 del 2005, n. 298 del 2004 e n. 49 del 1998) – venendo garantita dagli artt. 72, terzo comma, e 82, secondo comma, della Costituzione la tendenziale proporzionalità ai gruppi stessi nella composizione delle commissioni – non comporta, di per sé, che si debba riconoscere agli stessi la titolarità delle medesime prerogative spettanti a ciascun membro del Parlamento»;

[6] Cfr. MI, Territorio e autonomie locali, Categoria 05.02.03 Commissioni e gruppi consiliari, Gruppi consiliari, del 17 settembre 2025 e Cambio di logo e denominazione di un gruppo consiliare, del 24 ottobre 2025. Vedi, LUCCA, I diritti di operare del Gruppo misto monopersonale, segretaricomunalivighenzi.it, 15 giugno 2023.

[7] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 4 febbraio 2025, n. 229; TAR Campania, Salerno, sez. I, 3 luglio 2024, n.1439; TAR Basilicata, sez. I, 7 giugno 2024, n. 303 e 13 febbraio 2016, n. 104; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 24 aprile 2013, n. 1067; TAR, Puglia, Lecce, sez. III, 11 marzo 2010, n. 700.

[8] TAR Veneto, sez. I, 8 agosto 2022, n.1273; TAR Umbria, sez. I, 1° ottobre 2024, n. 672.

[9] Vedi, GRIGLIO, Il rapporto tra gruppi, partiti e singoli eletti nel nuovo regolamento del Senato. Spunti di riflessione a margine dell’esperienza comparata, federalismi.it. 16 novembre 2022, ove nell’acuta analisi si annota nella nuova formulazione del regolamento del Senato sulla formazione dei gruppi, «al rafforzamento implicito della dipendenza esterna dei gruppi dalla relativa organizzazione partitica si affianca un prevedibile rafforzamento anche della loro preminenza interna rispetto allo status dell’eletto. In tale scenario, è sulla sfera delle prerogative del singolo parlamentare che, verosimilmente, si soffermerà il dibattito, nel tentativo di definire quali solo le garanzie minime che gruppi e partiti dovranno salvaguardare, nei rispettivi ambiti di autonomia, promuovendo la democraticità dei propri ordinamenti».

[10] I gruppi consiliari istituiti in seno al Consiglio comunale hanno, al pari dei gruppi regionali e dei gruppi parlamentari, una duplice natura: rappresentano, per un verso, la proiezione dei partiti all’interno delle assemblee, e, per altro verso, costituiscono parte dell’ordinamento assembleare, in quanto articolazioni interne di un organo istituzionale, distinguendo due piani di attività dei gruppi: uno, più strettamente politico, che concerne il rapporto del singolo gruppo con il partito politico di riferimento, l’altro, gravitante nell’ambito pubblicistico, in relazione al quale i gruppi costituiscono strumenti necessari per lo svolgimento delle funzioni proprie degli organi assembleari, contribuendo ad assicurare l’elaborazione di proposte e il confronto dialettico tra le diverse posizioni politiche e programmatiche, cfr. Cass. civ, SS.UU., 19 febbraio 2004, n. 3335; Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 1992, n. 932; Corte Cost. 12 aprile 1990, n. 187; TAR Lazio, Roma, sez. II ter, sentenza n. 1640 del 2004.