La sez. VI Napoli del TAR Campania, con la sentenza 11 agosto 2025, n. 5898 (estensore Rinaldi), interviene sulla monetizzazione delle ferie non godute al termine del rapporto, affermando il diritto al pagamento solo in presenza di documentate ragioni oggettive che hanno impedito la fruizione, senza poter addebitare[1] al dipendente una sua inerzia (causa)[2]: la mancata richiesta delle ferie comporta la loro perdita.

Le ferie

Il diritto al compenso sostitutivo delle ferie non godute dal pubblico dipendente, discende direttamente dallo stesso mancato godimento delle ferie, in armonia con l’art. 36 Cost., comma 3 («Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi») e con il primo comma dell’art. 2109, Periodo di riposo, del codice civile che prevede che «Il prestatore di lavoro ha diritto ad un giorno di riposo ogni settimana, di regola in coincidenza con la domenica»), quando sia certo che tale vicenda non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia a lui comunque imputabile[3].

In effetti, il diritto alle ferie è definito irrinunciabile e, in linea generale, non monetizzabile perché funzionale al ristoro psico-fisico del lavoratore, salvi casi eccezionali, tra l’altro correlati all’impossibilità di godere delle ferie per motivi di servizio, in cui è ammessa la monetizzazione, fattispecie eccezionali che presuppongono la prova dell’impedimento a godere delle ferie, ossia la non imputabilità al dipendente[4].

Laddove, ancorché a posteriori, risulti dimostrata l’impossibilità di un provvedimento di assenso, in relazione ad improrogabili esigenze operative, deve ritenersi integrata la fattispecie costitutiva; prestandosi, altrimenti, l’impianto normativo ad evidenti profili di frizione con i principi costituzionali di logicità, ragionevolezza e proporzionalità.

In dipendenza di ciò, se la non imputabilità al dipendente del mancato svolgimento dell’attività di servizio è alla base del riconoscimento del diritto alle ferie (non effettivamente godute), la monetizzabilità di tale periodo deve essere sempre riconosciuta in ipotesi non riconducibili alla volontà delle parti (dipendente e datore di lavoro), ma oggettivamente connesse al rapporto di servizio, trattandosi tra l’altro di ipotesi qualitativamente del tutto assimilabili alle documentate esigenze di servizio[5].

L’approdo porta a ritenere che il compenso sostitutivo per le ferie non godute spetta solo ove il mancato godimento delle ferie non sia riconducibile a causa imputabile al lavoratore, dovendosi invece ritenere operante il divieto tutte le volte in cui il dipendente abbia avuto la possibilità di richiederle e di fruirne[6].

Invero, la PA dovrà dimostrare in giudizio di avere formalmente invitato il dipendente a fruire delle ferie e di averlo informato tempestivamente sul rischio della loro perdita alla cessazione del rapporto di lavoro, indipendentemente da un potere di autodeterminarsi, in relazione alla qualifica rivestita[7], osservando (di conseguenza) l’esigenza di prestabilire a monte un c.d. piano ferie, ovvero un obiettivo del singolo e della struttura, anche con ordini di servizio e/o costante monitoraggio, rendendo consapevole l’interessato che il mancato utilizzo costituisce una responsabilità propria, e comunque non alla parte datoriale (che avrà, così, disposto correttamente al dovere di collocare il dipendente in congedo, anche d’ufficio, escludendo la monetizzazione)[8].

Fatto

La vicenda nasce dal silenzio serbato dall’Amministrazione intimata in merito alla richiesta di monetizzazione del congedo ordinario non fruito una volta cessato il servizio.

Il dipendente, sospeso in via cautelare dal servizio, a seguito di un procedimento penale terminato con una assoluzione, viene pertanto reintegrato ma a seguito dei previsti accertamenti di natura psicofisica viene ritenuto temporaneamente non idoneo ai servizi di istituto per motivi di salute e collocato in aspettativa retribuita per malattia.

Seguiva, una volta collocato a riposo, richiesta del pagamento delle somme dovutegli per non aver fruito del congedo ordinario e dei permessi maturati durante i periodi di sospensione cautelare dal servizio e di collocamento in aspettativa per motivi di salute: monetizzazione delle ferie e dei permessi maturati e non fruiti per motivi di servizio, sulla base delle seguenti note e orientamenti:

• comma 14, dell’articolo 14, Congedo ordinario, del DPR 31 luglio 1995, n. 395 («fermo restando il disposto del comma 7, all’atto della cessazione del rapporto di lavoro, qualora il congedo ordinario spettante a tale data non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, si procede al pagamento sostitutivo dello stesso», dove il comma 7 stabiliva perentoriamente che «Il congedo ordinario è un diritto irrinunciabile e non è monetizzabile»)[9];
• comma 1, dell’articolo 18, Congedo ordinario, del DPR 16 marzo 1999, n. 254 («Al pagamento sostitutivo del congedo ordinario si procede, oltre che nei casi previsti dall’articolo 14, comma 14, del decreto del Presidente della Repubblica n. 395 del 1995, anche quando lo stesso non sia stato fruito per decesso, per cessazione dal servizio per infermità o per dispensa dal servizio del dipendente disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità»)[10];
• comma 4, dell’articolo 11, Congedo ordinario, del DPR 11 settembre 2007, n. 170 («Al pagamento sostitutivo del congedo ordinario si procede, oltre che nei casi previsti dall’articolo 14, comma 14, del decreto del Presidente della Repubblica 31 luglio 1995, n. 395 e dell’articolo 18, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 1999, n. 254, anche nei casi di transito ai sensi dell’articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 339, dell’articolo 2 del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 7 ottobre 2005, n. 228, e dell’articolo 75 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, qualora non sia prevista nell’amministrazione di destinazione la fruizione del congedo maturato e non fruito»);
• parere Cons. Stato, Commissione Speciale del 4 ottobre 2010 (ove si postulava il diritto alla monetizzazione legato alla «non riconducibili alla volontà delle parti (dipendente e datore di lavoro), ma oggettivamente connesse al rapporto di servizio, trattandosi tra l’altro di ipotesi qualitativamente del tutto assimilabili alle documentate esigenze di servizio»);
• sentenze Corte Cost. nn. 616/1987 e 158/2001;
• Corte Giustizia dell’Unione europea del 20 luglio 2016, sez. X, C‑341/15, Maschek, tesa ad interpretare la direttiva 2003/88/CE Parlamento europeo e del Consiglio (art. 7, Ferie annuali)[11].

A fronte dell’inerzia della PA diffidata, dunque, il ricorso al GA per l’accertamento del diritto a fruire della invocata monetizzazione: una lesione di un diritto soggettivo[12].

Merito

Il ricorso viene dichiarato in parte improcedibile e in parte infondato per le seguenti ragioni:

• agli atti viene accertato che dopo la proposizione del ricorso, la PA ha provveduto alla monetizzazione alla parte ricorrente dopo la riammissione in servizio e fino al collocamento in quiescenza: ne consegue l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse;
• per gli anni precedenti (ossia, prima della sospensione cautelare dal servizio) la richiesta non può essere accolta atteso che non vi è stata, da parte dell’interessato, la presentazione di alcuna domanda di ferie respinta, neppure sono state documentate esigenze di servizio che gli hanno impedito di fruire del congedo ordinario.

A rafforzare il pronunciamento, un richiamo ad un orientamento[13] secondo il quale il diritto alla monetizzazione delle ferie non godute sorge solo a fronte di esigenze obiettive di servizio attestate esplicitamente dal superiore gerarchico.

In questo senso, il comma 14, dell’art. 14, del DPR n. 395/1995, ammette il ristoro nella sola ipotesi che, all’atto della cessazione dal servizio, detto congedo non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, nel senso che il diritto alla monetizzazione del congedo ordinario matura ogniqualvolta il dipendente non ne abbia potuto usufruire (cioè, non abbia potuto disporre e godere delle ferie) a cagione ed in ragione di obiettive esigenze di servizio o comunque per cause da lui non dipendenti o a lui non imputabili.

Non deve trattarsi di una causa anche indirettamente ascrivibile alla condotta dell’interessato, dovendo (diversamente) trattarsi di impedimento dovuto ad esigenze obiettive di servizio che devono essere documentate ed attestate esplicitamente dal superiore gerarchico non essendo sufficiente a tale scopo la mera inerzia o un comportamento concludente del medesimo[14].

Proiezioni

La sentenza trasla direttamente sul dipendente l’onere di dimostrare le cause oggettive che hanno impedito di fare le ferie, avendo cura – allo stesso tempo – di acquisire una giustificazione “qualificata” sull’impedimento, attestazione rilasciata dal dirigente di riferimento (il superiore), il quale certifica le esigenze indilazionabili di rinvio del dovuto congedo, acclarando (così facendo) una carenza organizzativa non risolta nel tempo (in considerazione delle diverse annualità) e dimostrando una colpa (negligenza) nel sopperire alle ordinarie attività di programmazione, tra le quali rientra il “piano ferie”, legittimando la monetizzazione, e di regresso la propria responsabilità indiretta del pagamento.

Un orientamento lineare che non tiene conto, tuttavia, di un onere di tipo strutturale in capo alla dirigenza, o al responsabile del servizio, il quale deve garantire i diritti al personale assegnato, oltre al benessere individuale e organizzativo, che ricomprende necessariamente l’avere usufruito delle ferie, aspetto non affrontato dal giudice, peraltro oggetto di apposito indirizzo della Corte di Giustizia, la quale si è mossa nella verifica di cosa sia stato fatto dal datore di lavoro perché quelle ferie fossero godute e quali fossero in rapporti tra quell’endemica insufficienza di organico, evidentemente non imputabile al lavoratore, e la necessità di assicurare la prosecuzione del servizio: il tutto con la regola ultima di giudizio che, nei casi incerti, pone l’onere probatorio a carico del datore di lavoro e non del lavoratore, imponendo – in ogni caso – al primo di assicurare che l’organizzazione e le esigenze del servizio, cui il dirigente viene preposto, non fossero tali da impedirne il godimento[15].

Alla luce delle esegesi, appare corretto affermare che la monetizzazione non è dovuta quando il lavoratore, deliberatamente e con piena cognizione delle conseguenze che ne derivano, si è astenuto dal fruire delle ferie annuali retribuite dopo essere stato posto in condizione di esercitare in modo effettivo il suo diritto alle stesse[16].

[1] Il divieto di corresponsione di trattamenti economici sostitutivi per le ferie non godute non si applica nei casi in cui il loro mancato godimento dipenda da cause non imputabili al lavoratore, dovendosi invece ritenere operante il divieto tutte le volte in cui il dipendente abbia avuto la possibilità di richiederle e di fruirne, Cons. Stato, sez. II, 14 febbraio 2024, n. 1480.

[2] La decisione del dipendente di non fruire delle ferie maturate prima del collocamento in aspettativa e la dichiarazione di rinuncia alla loro conversione in licenza straordinaria non consentono il successivo riconoscimento del diritto alla monetizzazione delle stesse, TAR Sicilia, Catania, sez. III, 18 novembre 2024, n. 3810.

[3] Cons. Stato, sez. II, 30 marzo 2022, n. 2349; TAR Piemonte, sez. I, 8 aprile 2019, n. 422.

[4] Il diritto alla monetizzazione del congedo ordinario matura ogniqualvolta il dipendente non ne abbia potuto usufruire (cioè, non abbia potuto disporre e godere delle ferie) a cagione ed in ragione di obiettive esigenze di servizio o comunque per cause da lui non dipendenti o a lui non imputabili, TAR Sicilia, Catania, sez. III, 9 maggio 2019, n. 1083.

[5] TAR Umbria, Perugia, sez. I, 24 aprile 2019, n. 205.

[6] TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 22 luglio 2022, n. 728.

[7] Tribunale Ferrara, sez. lavoro, 15 maggio 2025, n. 96. È indispensabile che il datore di lavoro abbia messo il lavoratore nelle condizioni di usufruirne entro la cessazione del rapporto di lavoro, Tribunale Fermo, sez. lavoro, 15 aprile 2025, n. 88.

[8] Questo significa che, a fronte di un preciso obbligo a carico del datore di lavoro, chiamato con la massima diligenza a sollecitare il lavoratore a fruire delle ferie in tempo utile, in mancanza di una richiesta del lavoratore, o qualora si riscontri un impedimento (ad esempio, per carenza del personale), dovrà attivare tutte le soluzioni organizzative, anche con intervento d’ufficio, LUCCA, Aspettativa sulle ferie irrinunciabili nella PA, lexitalia.it, n. 10, 14 ottobre 2024.

[9] La monetizzazione del congedo ordinario è consentita soltanto all’atto della cessazione del rapporto di lavoro, qualora la fruizione del congedo medesimo spettante a quel momento non sia stata consentita per documentate esigenze di servizio, ovvero per decesso, per cessazione dal servizio per infermità o per dispensa dal servizio del dipendente disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità, TAR Calabria, Reggio Calabria, 30 maggio 2022, n. 361 e 3 luglio 2023, n. 569; idem Cons. Stato, sez. II, 24 maggio 2022, n. 4133.

[10] Norme che, in quanto speciali, contengono un elenco tassativo di ipotesi nelle quali il congedo risulta monetizzabile, TAR Veneto, sez. I, 31 ottobre 2022, n. 1643.

[11] La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea ha rafforzato i connotati di questo diritto fondamentale del lavoratore e ne ha ribadito la natura inderogabile, in quanto finalizzato a «una tutela efficace della sua sicurezza e della sua salute», Corte giustizia, 26 giugno 2001, in causa C-173/99, BECTU, punti 43 e 44; Grande Sezione, sentenza 24 gennaio 2012, in causa C-282/10, Dolningue.

[12] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1116 e sez. IV, 10 marzo 2014, n. 1087.

[13] TAR Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 17 aprile 2020, n.13.

[14] Cons. Stato sez. VI, 26 gennaio 2009, n. 339; TAR Lazio, Roma, sez. I, 7 marzo 2022, n. 2627.

[15] In termini diversi, non è corretto porre a carico del lavoratore l’onere di dimostrare che il mancato godimento delle ferie maturate e non godute nel periodo antecedente alla cessazione del rapporto per scadenza del termine fosse dipeso da esigenze eccezionali che ne avevano ostacolato la fruizione, Cass. civ., sez. lavoro, Ordinanza 2 marzo 2025, n. 5496. Vedi, anche, Cass. civ., sez. lavoro, 23 giugno 2025, n. 16773.

[16] Si tratta del principio in base al quale al dipendente che non abbia usufruito delle ferie spetta sempre la “monetizzazione” delle stesse ad eccezione della circostanza in cui sia lo stesso dipendente ad aver scelto di non usufruirne pur avendone la possibilità (con onere della prova in capo al datore di lavoro: ne deriva, pertanto, una forma di responsabilizzazione del dirigente/datore di lavoro che dovrà annualmente mettere in condizione i dipendenti di usufruire delle ferie – ad esempio predisponendo idoneo piano ferie), Corte conti, sez. contr. Toscana, deliberazione 10 giugno 2024, n. 129. Vedi, Cass. civ., sez. lavoro, ordinanza 21 luglio 2025, n. 20444, la liquidazione sostitutiva delle ferie maturate e non godute compete al lavoratore della PA anche in caso di licenziamento, poiché il diritto alla monetizzazione non si perde «se non quando il datore dimostri di avere invitato il lavoratore a fruirne, avvisandolo che altrimenti esse sarebbero andate perdute».