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Articolo Pubblicato il 12 Marzo, 2021

Oneri di urbanizzazione: determinazione propter rem e responsabilità

Oneri di urbanizzazione: determinazione propter rem e responsabilità
  1. Obbligazione reale.

La sez. II Salerno del T.A.R. Campania, con la sentenza 10 marzo 2021 n. 601, qualifica la natura degli oneri di urbanizzazione, che trovano la causa in un atto convenzionale o nel rilascio di un titolo edilizio, rilevando che la relativa debenza deve essere valutata e rapportata all’intervento, ovvero alla loro incidenza sull’assetto urbano (che ne determina il quantum secondo parametri di legge)[1] collegandosi direttamente sul bene: il provvedimento urbanistico/edilizio è riferito non tanto all’intestatario ma all’oggetto del titolo rilasciato, così come per le obbligazioni presenti nelle convenzioni urbanistiche.

Si deve affermare che l’adempimento del pagamento degli oneri, così come per quanto previsto nelle convezioni urbanistiche, è posto a carico dei titolari e loro successori, ovvero sono tenuti non solo i soggetti a cui è intestato il titolo edilizio o coloro che stipulano la convenzione (compresi quelli che richiedono i titoli edilizi nell’ambito di una lottizzazione), ma anche quelli che realizzano l’edificazione ed i loro aventi causa[2], confermando che l’obbligazione relativa al pagamento degli oneri e alla realizzazione delle opere di urbanizzazione ha natura propter rem: un obbligo di adempimento non solo da colui che lo ha assunto, ma anche da quelli che utilizzano l’edificazione avvalendosi della concessione rilasciata al loro dante causa[3].

Tra gli obblighi sono ricompresi il pagamento del contributo di costruzione, nelle due componenti costituite dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione[4], che ha natura di corrispettivo di diritto pubblico, configurando una prestazione patrimoniale imposta dalla legge che, al pari di ogni credito di diritto pubblico, è indisponibile da parte dell’ente creditore: il “contributo”, di cui all’art. 16, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, ivi inclusa la parte commisurata al costo di costruzione, ha natura di corrispettivo di diritto pubblico e configura una prestazione patrimoniale imposta: non è possibile per la P.A. rinunciare in assenza di una norma di legge[5].

  1. La giurisdizione del G.A.

Le controversie attinenti alla determinazione dell’an e del quantum del contributo per oneri di urbanizzazione e per costo di costruzione, avendo ad oggetto diritti soggettivi delle parti dell’obbligazione contributiva, sono perciò devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo. di cui all’articolo 133, comma 1, lett. f) cod. proc. amm..

Giurisdizione Amministrativa che comprende la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, nessuno escluso: sicché deve intendersi in essa inclusa la materia relativa alla determinazione, liquidazione e riscossione degli oneri di urbanizzazione[6], e questa non viene meno neppure a seguito dell’emissione dell’ingiunzione di pagamento, ai sensi dell’articolo 2 del r.d. n. 639 del 1910.

In effetti, per un principio giurisprudenziale pacifico, in materia di opposizione all’ingiunzione per la riscossione di entrate patrimoniali dello Stato, la disposizione di cui all’art. 3 del r.d. 14 aprile 1910, n. 639 non reca deroga alle norme regolatrici della giurisdizione nel vigente ordinamento giuridico e, pertanto, non può essere invocata per ricondurre nella sfera di competenza giurisdizionale del Giudice Ordinario vertenze che, con riguardo alla natura dei rapporti dedotti ed alla normativa ad essi relativa, debbano essere riservate alla cognizione di altro giudice[7].

Rimane, dunque, ferma la cognizione del Giudice Amministrativo in ordine alle questioni sostanziali attinenti all’an e al quantum della pretesa creditoria, con la conseguenza che, nell’ambito della giurisdizione amministrativa, l’ingiunzione rileva non come atto iniziale del procedimento di riscossione coattiva, ma come atto di estrinsecazione formale di tale pretesa[8].

  1. Rapporto paritetico

Non va, inoltre, tralasciato che la contestazione da parte dell’interessato (il titolare del permesso di costruire) della debenza, con contestuale richiesta di restituzione di quanto versato, essendo in presenza di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e di diritti soggettivi, in quanto tali, non soggiacciono al termine decadenziale d’impugnazione degli atti autoritativi, perché relativi ad un rapporto obbligatorio a carattere paritetico[9].

  1. Criteri e determinazione ex lege

Va anche affermato che la determinazione segue i criteri stabiliti dalla legge, con il precipitato che è possibile, ed anzi persino doverosa, la rideterminazione del contributo, quante volte la Pubblica Amministrazione si accorga che l’originaria liquidazione di questo sia dipesa dall’applicazione inesatta o incoerente di parametri e coefficienti determinativi, vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato, o da un semplice errore di calcolo, con l’ovvia esclusione della possibilità di applicare retroattivamente coefficienti successivamente introdotti, non vigenti al momento in cui il titolo fu rilasciato[10].

Questo carattere e obbligo di diligenza in capo al responsabile del procedimento (Rup) impone di sostenere che la controversia sulla quantificazione del contributo di costruzione involge l’apprezzamento del diritto soggettivo alla determinazione dell’obbligazione contributiva; attività questa, non autoritativa, vincolata, da eseguirsi secondo criteri predeterminati o tabelle parametriche in ragione della natura paratributaria del contributo, con la conseguenza che trova campo elettivo d’applicazione, specie con riguardo alle norme che prevedono l’esonero e la riduzione del pagamento del contributo, il criterio interpretativo delle norme c.d. “a fattispecie esclusiva”, proprio delle disposizioni tributarie (ossia, l’interprete, oltre a doversi attenere alla littera legis deve individuare il criterio in base al quale è stato disposto il beneficio che deroga all’ordinario regime paratributario, al fine di non estenderne l’applicazione oltre i casi espressamente preveduti)[11].

  1. Restituzione in mancanza di attività edilizia

Di converso, il privato ha il diritto alla restituzione di quanto pagato a titolo di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione, in caso di mancato utilizzo del titolo edilizio, atteso che gli oneri concessori sono strettamente connessi al concreto esercizio della facoltà di costruire, per cui non sono dovuti in caso di rinuncia, di mancato utilizzo o di sopravvenuta decadenza dal titolo edilizio: in tali circostanze, il Comune è obbligato, ai sensi dell’art. 2033 c.c. o dell’art. 2041 c.c., alla restituzione delle somme incassate, perché il relativo pagamento risulta privo della causa originaria dell’obbligazione di dare, e, corrispondentemente, il privato ha diritto a pretenderne la restituzione[12].

  1. Obbligo di aggiornamento, responsabilità e recupero

Pare giusto rammentare che la determinazione degli oneri e il suo aggiornamento (in relazione alla disciplina di riferimento) ricade nel cit. Rup, il quale ha l’onere (rectius diligenza) di predisporre gli atti necessari da sottoporre all’organo deliberante al fine di evitare la responsabilità amministrativa per la mancata entrata erariale (aggiornamento ISTAT), nel senso che il danno viene quantificato come differenza tra quanto avrebbe dovuto essere incamerato in esito ad una corretta commisurazione del contributo di costruzione e quanto invece entrato nella disponibilità del Comune; conseguenza che può essere evitata con l’ammissibilità della rideterminazione del contributo, con i relativi aggiornamenti, entro il termine di prescrizione decennale e della sua recuperabilità ed esigibilità, presso i beneficiari dei permessi di costruire, entro il medesimo termine di legge[13].

  1. Misure di prevenzione della corruzione

Sotto altro profilo, l’approfondimento «Governo del territorio» del PNA 2016, di cui alla delibera ANAC n. 831 del 3 agosto 2016, dedica una batteria di “indicatori di rischio” corruttivo (alias nella connotazione dall’inglese di “cattiva amministrazione”) per indicare una serie di “misure di prevenzione” specifiche ai processi che regolano la tutela, l’uso e la trasformazione del territorio, nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia, e più in particolare sul «Calcolo del contributo di costruzione» (ad es. trasparenza delle modalità e delle tabelle di calcolo, della rateizzazione e della sanzione; adozione di procedure telematiche che favoriscano una gestione automatizzata del processo; rotazione delle istruttorie; assegnazione delle mansioni di calcolo a soggetti diversi da coloro che hanno curato l’istruttoria tecnica della pratica edilizia, in mancanza verifica a campione documentata; realizzazione di un sistema di verifica di report ove si possa riscontrare eventuali scostamenti delle somme quantificate, a parità delle dimensioni complessive dell’opera, o anomalie dello scadenziario; verifiche a campione sulle modalità di calcolo).

  1. La natura del contributo e decorrenza

Ciò posto in termini generali, la questione all’attenzione della sez. Salerno del T.A.R. Campania è sorta dall’impugnazione di un’ingiunzione di pagamento, a titolo di oneri legati al rilascio di un permesso di costruire, collegato ad un’obbligazione derivante da una convenzione urbanistica sottoscritta (accessoria al titolo): in termini più puntuali, vi è stato uno scomputo del contributo, previsto dall’art. 16, Contributo per il rilascio del permesso di costruire, del d.P.R. n. 380/2001, a fronte dell’impegno «per se e per i propri aventi causa, a cedere al Comune …, che sin d’ora accetta» determinati locali siti nel costruendo edificio.

A tal proposito, occorre rammentare che il contributo afferente al permesso di costruire, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, è determinato e liquidato all’atto del rilascio del titolo edilizio[14].

Si riafferma che tale contributo è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria (come sopra indicato), posto a carico del concessionario a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione e in proporzione all’insieme dei benefici che le nuove costruzioni inducono nel contesto urbano, senza alcun vincolo di scopo in relazione alla zona interessata dalla trasformazione urbanistica e indipendentemente dalla concreta utilità che il concessionario può conseguire dal titolo edificatorio e dall’ammontare delle spese effettivamente occorrenti per la realizzazione delle opere stesse[15].

La parte ricorrente nell’impugnare l’ingiunzione fonda le ragioni sull’inesigibilità e sulla prescrizione del credito.

Il giudice di prime cure nel respingere il ricorso delinea un orientamento costante secondo il quale gli oneri di urbanizzazione:

  • configurano un vincolo propter rem, strettamente inerente all’area edificabile ed alla costruzione eseguita, sicché, in caso di trasferimento della concessione edilizia o della costruzione, l’obbligazione pecuniaria, se non adempiuta dall’iniziale titolare, si trasferisce necessariamente sull’avente causa[16];
  • sono divenuti esigibili alla data di ultimazione delle opere da cedere al Comune o, in mancanza di questa, alla data di cessazione dell’efficacia del titolo edilizio, con la conseguenza che solo da tale momento è ipotizzabile il decorso del termine decennale di prescrizione[17];
  • la ricorrente (quella che intende dichiarare la prescrizione) deve dare la prova precisa del momento di decorrenza di tale dies a quo, in assenza della quale non è possibile invocarne i benefici, peraltro l’avviso di accertamento notificato costituisce effetto interruttivo della prescrizione.

L’insieme dell’analisi giuridica conferma un aspetto rilevante e primario, sia per lo sviluppo urbano che per le entrate della P.A., dove la determinazione del contributo risulta un’attività istruttoria complessa e fonte di responsabilità.

[1] Non è escluso dal sistema che un operatore, nella convenzione urbanistica, possa assumere oneri anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o, anche, di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nella ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative, Cons. Stato, sez. IV, 4 ottobre 2019, n. 6668.

[2] Cass. civ., 28 giugno 2013, n. 16401; 15 maggio 2007, n. 11196; 27 agosto 2002, n. 12571; Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2020, n. 7024 e 9 gennaio 2019, n. 199; sez. II, 23 settembre 2019, n. 6282.

[3] Cass. civ., sez. III, 20 agosto 2015, n. 16999, idem Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2018, n. 6279.

[4] La funzione del contributo di costruzione è quella di far compartecipare colui che ponga in essere un’attività di trasformazione del territorio determinante incremento del carico urbanistico alle spese necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, Cons. Stato, sez. V, 20 aprile 2008, n. 2359.

[5] Cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 30 agosto 2018, n. 12.

[6] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 5 agosto 2015, n. 1887.

[7] Cass. civ., sez. Unite., 30 gennaio 2002, n. 1238, idem Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2005, n. 6748.

[8] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 17 aprile 2007, n. 1780 e 18 maggio 2010, n. 1551.

[9] Cons. Stato, sez. II, 8 marzo 2021, n. 1900. Vedi, anche. Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.

[10] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 18 gennaio 2021, n. 171. Il Comune è sì titolare del potere-dovere di richiedere il contributo di costruzione in misura difforme, sia in bonam sia in malam partem, da quanto inizialmente computato, ma solo allorché si accorga che l’iniziale determinazione degli oneri di urbanizzazione sia dipesa da un’inesatta applicazione delle tabelle o anche da un semplice errore di calcolo, Cons. Stato, sez. IV, 7 gennaio 2021, n. 170.

[11] T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 12 gennaio 2021, n. 207.

[12] Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2021, n. 349, la decorrenza del termine di prescrizione decennale va calcolata partendo dal momento in cui il diritto al rimborso può essere effettivamente esercitato dal privato in applicazione di un principio generale di cui all’art. 2935 c.c., ossia, decorre non dalla data del rilascio dell’atto di assenso edificatorio, bensì dalla data in cui il titolare comunica all’Amministrazione la propria intenzione di rinunciare al titolo abilitativo o dalla data di adozione da parte dell’Amministrazione medesima del provvedimento che dichiara la decadenza del permesso di costruire per scadenza dei termini iniziali o finali.

[13] Corte Conti, sez. II Appello, 11 marzo 2021, n. 80. Infatti, in materia di oneri di urbanizzazione e di contributi commisurati al costo di costruzione, il termine di prescrizione ordinario decennale decorre dal rilascio della concessione edilizia, T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 22 luglio 2016, n. 1579.

[14] Il contributo di costruzione opera sul piano dell’efficacia all’interno del rapporto paritetico fra Amministrazione e contribuente, rilevando che gli atti con i quali l’Amministrazione comunale determina o ridetermina il contributo di costruzione hanno natura privatistica, con la conseguenza che l’obbligazione di corrispondere il contributo nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità dello stesso, Cons. Stato, sez. IV, 18 gennaio 2021, n. 557.

[15] T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 25 gennaio 2021, n. 223.

[16] T.A.R. Abruzzo, 23 ottobre 2003, n. 879.

[17] Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 21 dicembre 2017, n. 2112; T.A.R. Liguria, sez. I, 18 maggio 2016, n. 506.