comodato – Maurizio Lucca

L’assegnazione di beni pubblici alle associazioni, in generale, costituisce un’attività primaria nell’ambito socio-culturale, dove le Amministrazioni Pubbliche, specie quelle Locali, incentrano una molteplicità di interessi, ruotando nell’esigenza di consentire di individuare uno spazio idoneo per lo svolgimento delle attività (la c.d. sede), all’effettuazione di iniziative utili per la popolazione, rientrando in una estesa nozione di “sussidiarietà”, ex art. 108 Cost., «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» (orizzontale), rinunciando al perseguimento di una finalità lucrativa (in senso soggettivo) e non ultime, anche, valutazioni strettamente politiche di opportunità, essendo un “bacino” di potenziale “consenso” elettorale (c.d. vicinanza elettiva).

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Osservazioni sull’assegnazione di beni pubblici alle associazioni

L’assegnazione di beni pubblici alle associazioni, in generale, costituisce un’attività primaria nell’ambito socio-culturale, dove le Amministrazioni Pubbliche, specie quelle Locali, incentrano una molteplicità di interessi, ruotando nell’esigenza di consentire di individuare uno spazio idoneo per lo svolgimento delle attività (la c.d. sede), all’effettuazione di iniziative utili per la popolazione, rientrando in una estesa nozione di “sussidiarietà”, ex art. 108 Cost., «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» (orizzontale), rinunciando al perseguimento di una finalità lucrativa (in senso soggettivo) e non ultime, anche, valutazioni strettamente politiche di opportunità, essendo un “bacino” di potenziale “consenso” elettorale (c.d. vicinanza elettiva).

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(Pubblicato su Maggiolicultura.it – 21 aprile 2022. Iscriviti alla Newsletter della rivista)

Il regime dei beni pubblici

In via generale, la gestione dei beni pubblici impone una regola base che può essere riassunta nei principi comuni del “buon andamento e dell’imparzialità” (ex artt. 97 Cost. e 1 della legge n. 241/1990), esigendo da una parte, di mettere in assegnazione la res publica mediante una procedura trasparente (la c.d. evidenza pubblica), dall’altra, della necessaria utilità (c.d. reddittività), percependo un canone di locazione/concessione, valorizzando il patrimonio affidato ad un terzo.

Risulta evidente l’illegittimità di un affidamento diretto di un bene pubblico, senza alcuna procedura selettiva, in aperta violazione con i principi generali della contabilità pubblica (secondo le regole che impongono un’entrata nei contratti attivi attesa la reddittività dei beni) e la disciplina comunitaria della concorrenza, pubblicità e trasparenza[1].

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Assegnazione della sede ad una associazione culturale con schema di comodato

(Pubblicato su Maggiolicultura.it – 21 aprile 2022. Iscriviti alla Newsletter della rivista)

Il regime dei beni pubblici

In via generale, la gestione dei beni pubblici impone una regola base che può essere riassunta nei principi comuni del “buon andamento e dell’imparzialità” (ex artt. 97 Cost. e 1 della legge n. 241/1990), esigendo da una parte, di mettere in assegnazione la res publica mediante una procedura trasparente (la c.d. evidenza pubblica), dall’altra, della necessaria utilità (c.d. reddittività), percependo un canone di locazione/concessione, valorizzando il patrimonio affidato ad un terzo.

Risulta evidente l’illegittimità di un affidamento diretto di un bene pubblico, senza alcuna procedura selettiva, in aperta violazione con i principi generali della contabilità pubblica (secondo le regole che impongono un’entrata nei contratti attivi attesa la reddittività dei beni) e la disciplina comunitaria della concorrenza, pubblicità e trasparenza[1].

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La fonte

L’art. 12 della legge n. 241/1990 prevede che «la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi», segnando in modo inequivoco che all’erogazione deve precedere una fase di pubblicità al fine di garantire la trasparenza sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Lo scopo della norma è quello di assicurare che le erogazioni di contributi o sovvenzioni a soggetti privati sia preceduta dalla predeterminazione e dalla pubblicazione da parte delle Amministrazioni procedenti dei criteri cui la stessa Autorità si dovrà attenere nell’“an” e nel “quantum” da concedere[1], dovendo mettere in chiaro il processo di individuazione dei beneficiari, senza possibilità di interferenze e/o condotte arbitrarie, con l’esercizio di una discrezionalità tecnica fondata su regole certe e predefinite[2], a garanzia dell’imparzialità dell’azione amministrativa e dei principi di eguaglianza sostanziale di tutti i cittadini e le forme sociali di fronte alla legge (ex art. 97 e 3 Cost.).

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Erogazione di contributi per investimenti privati (recupero chiesa parrocchiale)

La fonte

L’art. 12 della legge n. 241/1990 prevede che «la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi», segnando in modo inequivoco che all’erogazione deve precedere una fase di pubblicità al fine di garantire la trasparenza sull’utilizzo delle risorse pubbliche.

Lo scopo della norma è quello di assicurare che le erogazioni di contributi o sovvenzioni a soggetti privati sia preceduta dalla predeterminazione e dalla pubblicazione da parte delle Amministrazioni procedenti dei criteri cui la stessa Autorità si dovrà attenere nell’“an” e nel “quantum” da concedere[1], dovendo mettere in chiaro il processo di individuazione dei beneficiari, senza possibilità di interferenze e/o condotte arbitrarie, con l’esercizio di una discrezionalità tecnica fondata su regole certe e predefinite[2], a garanzia dell’imparzialità dell’azione amministrativa e dei principi di eguaglianza sostanziale di tutti i cittadini e le forme sociali di fronte alla legge (ex art. 97 e 3 Cost.).

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L’affidamento diretto di un bene pubblico – senza alcuna procedura comparativa – costituisce un’aperta violazione ai principi generali della contrattualistica pubblica che impongono da una parte, la redditività dei beni (con una conseguente entrata all’erario), dall’altra, una procedura aperta e trasparente (in piena aderenza alla disciplina comunitaria, deve intendersi «concorrenza»)[1].

Non va sottaciuto che secondo un consolidato orientamento della Corte di Cassazione, soltanto in presenza di beni demaniali o del patrimonio indisponibile, si impone il ricorso a procedura di concessione di beni, nel mentre di norma il rapporto avente ad oggetto il godimento di bene immobile compreso nel patrimonio disponibile si qualifica in termini privatistici[2]; di converso, la natura patrimoniale disponibile del bene pubblico discende che l’attribuzione in godimento a soggetti terzi venga effettuata secondo le categorie negoziali di diritto comune[3], non esimendo l’Amministrazione (in entrambi i casi) da una procedura di gara.

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Questioni sull’affidamento diretto di un bene e responsabilità

L’affidamento diretto di un bene pubblico – senza alcuna procedura comparativa – costituisce un’aperta violazione ai principi generali della contrattualistica pubblica che impongono da una parte, la redditività dei beni (con una conseguente entrata all’erario), dall’altra, una procedura aperta e trasparente (in piena aderenza alla disciplina comunitaria, deve intendersi «concorrenza»)[1].

Non va sottaciuto che secondo un consolidato orientamento della Corte di Cassazione, soltanto in presenza di beni demaniali o del patrimonio indisponibile, si impone il ricorso a procedura di concessione di beni, nel mentre di norma il rapporto avente ad oggetto il godimento di bene immobile compreso nel patrimonio disponibile si qualifica in termini privatistici[2]; di converso, la natura patrimoniale disponibile del bene pubblico discende che l’attribuzione in godimento a soggetti terzi venga effettuata secondo le categorie negoziali di diritto comune[3], non esimendo l’Amministrazione (in entrambi i casi) da una procedura di gara.

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Nella gestione dei beni pubblici la regola base può essere riassunta nei principi elementari e comuni del buon andamento (ex art. 97 Cost. e art. 1 della Legge n. 241/1990), principi dell’evidenza pubblica e della necessaria utilità che dovrebbe percepire la P.A. nell’assegnare una risorsa pubblica ad un terzo.

Risulta evidente l’illegittimità di un affidamento diretto di un bene pubblico, senza alcuna procedura selettiva, in aperta violazione con i principi generali della contabilità pubblica (secondo le regole che impongono un’entrata nei contratti attivi attesa la reddittività dei beni) e la disciplina comunitaria della concorrenza, pubblicità e trasparenza[1].

Inoltre, non va trascurato che l’art. 12 della Legge 241/1990 che disciplina i provvedimenti attributivi di vantaggi economici stabilisce espressamente, al comma 1, che «La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi» e, al comma 2, che «L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1».

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Responsabilità erariale per l’assegnazione in comodato gratuito di beni pubblici

Nella gestione dei beni pubblici la regola base può essere riassunta nei principi elementari e comuni del buon andamento (ex art. 97 Cost. e art. 1 della Legge n. 241/1990), principi dell’evidenza pubblica e della necessaria utilità che dovrebbe percepire la P.A. nell’assegnare una risorsa pubblica ad un terzo.

Risulta evidente l’illegittimità di un affidamento diretto di un bene pubblico, senza alcuna procedura selettiva, in aperta violazione con i principi generali della contabilità pubblica (secondo le regole che impongono un’entrata nei contratti attivi attesa la reddittività dei beni) e la disciplina comunitaria della concorrenza, pubblicità e trasparenza[1].

Inoltre, non va trascurato che l’art. 12 della Legge 241/1990 che disciplina i provvedimenti attributivi di vantaggi economici stabilisce espressamente, al comma 1, che «La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi» e, al comma 2, che «L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1».

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Il comodato è un contratto col quale una parte consegna all’altra una cosa mobile o immobile, affinché se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta, rilevando che tale rapporto è “essenzialmente” gratuito, con attribuzione patrimoniale unilaterale e la perdita del diritto all’utilizzo da parte del comodante (ex art. 1803 c.c.).

Il comodato si presenta come un contratto reale e lo scambio (dazione) della cosa dal comodante al comodatario (ovvero, la disponibilità materiale della stessa) perfeziona il negozio giuridico; esso realizza l’attribuzione del godimento di una cosa determinata a favore di un soggetto senza che sia previsto, per il godimento medesimo, il versamento di un corrispettivo a carico di costui e consentendo al comodatario di ritrarre ogni utilità dall’uso ordinario del bene, salvo diverso accordo (questo, tuttavia, non esclude una previsione di un contributo pecuniario che non assume però la natura di corrispettivo).

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Il comodato

Il comodato è un contratto col quale una parte consegna all’altra una cosa mobile o immobile, affinché se ne serva per un tempo o per un uso determinato, con l’obbligo di restituire la stessa cosa ricevuta, rilevando che tale rapporto è “essenzialmente” gratuito, con attribuzione patrimoniale unilaterale e la perdita del diritto all’utilizzo da parte del comodante (ex art. 1803 c.c.).

Il comodato si presenta come un contratto reale e lo scambio (dazione) della cosa dal comodante al comodatario (ovvero, la disponibilità materiale della stessa) perfeziona il negozio giuridico; esso realizza l’attribuzione del godimento di una cosa determinata a favore di un soggetto senza che sia previsto, per il godimento medesimo, il versamento di un corrispettivo a carico di costui e consentendo al comodatario di ritrarre ogni utilità dall’uso ordinario del bene, salvo diverso accordo (questo, tuttavia, non esclude una previsione di un contributo pecuniario che non assume però la natura di corrispettivo).

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