Maurizio Lucca

«Libero Pensatore» (è tempo di agire)
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La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 gennaio 2021 n. 653 (est. Gambato Spisani), chiarisce la distinzione (o la presenza o meno) tra domicilio e residenza ai fini dell’esercizio dei servizi legali[1], dichiarando l’illegittimità di un regolamento edilizio che ricomprendeva – tra gli uffici aperti al pubblico – anche quelli per l’esercizio della professione di avvocato.

L’art. 43, Domicilio e residenza, del codice civile definisce «Il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi. La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale».

Si chiarisce che:

  • la residenza della persona è determinata dall’abituale e volontaria dimora[2] in un determinato luogo, caratterizzata dalla permanenza per un periodo apprezzabile (elemento oggettivo) e dall’intenzione di abitarvi in modo stabile (elemento soggettivo), rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali, familiari ed affettive, e la verifica di tali requisiti, ai sensi dell’art. 19 d.P.R. n. 223 del 1989, avviene da parte dell’ufficiale d’anagrafe, osservando, altresì, che la stabile permanenza sussiste anche quando la persona si rechi a lavorare o a svolgere altra attività fuori del comune di residenza, sempre che conservi in esso l’abitazione, vi ritorni quando possibile e vi mantenga il centro delle proprie relazioni familiari e sociali[3];
  • di converso, il domicilio va inteso come la sede principale degli affari ed interessi economici, nonché delle relazioni personali, desumibile da elementi presuntivi[4], rilevando, sotto altro profilo, che ai fini dell’individuazione della “residenza fiscale” del contribuente (che non coincide necessariamente con quella anagrafica ma più prossima al domicilio)[5] deve farsi riferimento al centro degli affari e degli interessi vitali dello stesso, dando prevalenza al luogo in cui la gestione di detti interessi è esercitata abitualmente in modo riconoscibile dai terzi, non rivestendo ruolo prioritario, invece, le relazioni affettive e familiari, le quali rilevano solo unitamente ad altri criteri attestanti univocamente il luogo col quale il soggetto ha il più stretto collegamento[6].

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Annullato un regolamento edilizio che dispone oneri per l’abbattimento delle barriere architettoniche a carico del domicilio dell’avvocato

Annullato un regolamento edilizio che dispone oneri per l’abbattimento delle barriere architettoniche a carico del domicilio dell’avvocato

La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 gennaio 2021 n. 653 (est. Gambato Spisani), chiarisce la distinzione (o la presenza o meno) tra domicilio e residenza ai fini dell’esercizio dei servizi legali[1], dichiarando l’illegittimità di un regolamento edilizio che ricomprendeva – tra gli uffici aperti al pubblico – anche quelli per l’esercizio della professione di avvocato.

L’art. 43, Domicilio e residenza, del codice civile definisce «Il domicilio di una persona è nel luogo in cui essa ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi. La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale».

Si chiarisce che:

  • la residenza della persona è determinata dall’abituale e volontaria dimora[2] in un determinato luogo, caratterizzata dalla permanenza per un periodo apprezzabile (elemento oggettivo) e dall’intenzione di abitarvi in modo stabile (elemento soggettivo), rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento delle normali relazioni sociali, familiari ed affettive, e la verifica di tali requisiti, ai sensi dell’art. 19 d.P.R. n. 223 del 1989, avviene da parte dell’ufficiale d’anagrafe, osservando, altresì, che la stabile permanenza sussiste anche quando la persona si rechi a lavorare o a svolgere altra attività fuori del comune di residenza, sempre che conservi in esso l’abitazione, vi ritorni quando possibile e vi mantenga il centro delle proprie relazioni familiari e sociali[3];
  • di converso, il domicilio va inteso come la sede principale degli affari ed interessi economici, nonché delle relazioni personali, desumibile da elementi presuntivi[4], rilevando, sotto altro profilo, che ai fini dell’individuazione della “residenza fiscale” del contribuente (che non coincide necessariamente con quella anagrafica ma più prossima al domicilio)[5] deve farsi riferimento al centro degli affari e degli interessi vitali dello stesso, dando prevalenza al luogo in cui la gestione di detti interessi è esercitata abitualmente in modo riconoscibile dai terzi, non rivestendo ruolo prioritario, invece, le relazioni affettive e familiari, le quali rilevano solo unitamente ad altri criteri attestanti univocamente il luogo col quale il soggetto ha il più stretto collegamento[6].

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La sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 dicembre 2020, n. 8171, estensore Russo, interviene per riaffermare un consolidato orientamento che consente alla P.A. di sanzionare gli abusi edilizi, esercitando l’inesauribile potere di vigilanza sul territorio a tutela della corretta pianificazione, presupposto essenziale per l’adozione di provvedimenti ripristinatori o di condono una volta “espiato” il pagamento pecuniario.

La sentenza, al di là della questione trattata, ha chiarito in modo preciso come la sanzione applicata, resa a fronte di un’attività edilizia abusiva, costituisce un illecito permanente, e si atteggia come misura reale imposta per ragioni di tutela del territorio, priva di finalità punitive ed efficace contro ogni soggetto che vanti sul bene, così realizzato sine titulo, un diritto reale o personale di godimento, indipendentemente dall’esser stato, o no, l’autore dell’illecito.

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Abusi edilizi: la sanzione ha natura reale non personale

Abusi edilizi: la sanzione ha natura reale non personale

La sez. VI del Consiglio di Stato, con la sentenza 21 dicembre 2020, n. 8171, estensore Russo, interviene per riaffermare un consolidato orientamento che consente alla P.A. di sanzionare gli abusi edilizi, esercitando l’inesauribile potere di vigilanza sul territorio a tutela della corretta pianificazione, presupposto essenziale per l’adozione di provvedimenti ripristinatori o di condono una volta “espiato” il pagamento pecuniario.

La sentenza, al di là della questione trattata, ha chiarito in modo preciso come la sanzione applicata, resa a fronte di un’attività edilizia abusiva, costituisce un illecito permanente, e si atteggia come misura reale imposta per ragioni di tutela del territorio, priva di finalità punitive ed efficace contro ogni soggetto che vanti sul bene, così realizzato sine titulo, un diritto reale o personale di godimento, indipendentemente dall’esser stato, o no, l’autore dell’illecito.

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Il modulo organizzativo della Conferenza

La Conferenza di servizi costituisce un modulo procedimentale-organizzativo pensato allo scopo di produrre un’accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti, consentendo l’assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti da un procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge, senza che ciò comporti alcuna modificazione o sottrazione delle competenze, posto che ciascun rappresentante, partecipante alla Conferenza, imputa gli effetti giuridici degli atti che compie all’Amministrazione rappresentata, competente in forza della normativa di settore[1].

Ne consegue che la Conferenza è una sede privilegiata di confronto e della negoziazione tra i diversi interessi coinvolti nell’azione amministrativa, avente il fine di favorire il raccordo e la (leale) collaborazione tra i diversi soggetti presenti, non costituendo un organo distinto dei partecipanti[2] ma un luogo ove svolgere un dialogo ed una contrattazione tra i soggetti preposti alla gestione della cosa pubblica, dovendo serrare le decisioni con un provvedimento finale, nel quale riportare tutte le valutazioni dei partecipanti, soprattutto ove sia manifestato un dissenso.

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Il dissenso manifestato dal Comune nella Conferenza di servizi per l’autorizzazione ad una variante urbanistica incidente su un impianto di rifiuti

Il dissenso manifestato dal Comune nella Conferenza di servizi per l’autorizzazione ad una variante urbanistica incidente su un impianto di rifiuti

Il modulo organizzativo della Conferenza

La Conferenza di servizi costituisce un modulo procedimentale-organizzativo pensato allo scopo di produrre un’accelerazione dei tempi procedurali e, nel contempo, un esame congiunto degli interessi pubblici coinvolti, consentendo l’assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti da un procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge, senza che ciò comporti alcuna modificazione o sottrazione delle competenze, posto che ciascun rappresentante, partecipante alla Conferenza, imputa gli effetti giuridici degli atti che compie all’Amministrazione rappresentata, competente in forza della normativa di settore[1].

Ne consegue che la Conferenza è una sede privilegiata di confronto e della negoziazione tra i diversi interessi coinvolti nell’azione amministrativa, avente il fine di favorire il raccordo e la (leale) collaborazione tra i diversi soggetti presenti, non costituendo un organo distinto dei partecipanti[2] ma un luogo ove svolgere un dialogo ed una contrattazione tra i soggetti preposti alla gestione della cosa pubblica, dovendo serrare le decisioni con un provvedimento finale, nel quale riportare tutte le valutazioni dei partecipanti, soprattutto ove sia manifestato un dissenso.

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La sez. II del Consiglio di Stato, con la sentenza 24 agosto 2020 n. 5182 (est. Luttazi), conferma un orientamento che riconosce il rimborso alle spese legali solo sul presupposto che il fatto, o l’atto oggetto del giudizio, sia stato compiuto nell’esercizio delle attribuzioni affidate al dipendente pubblico e vi sia un nesso di strumentalità – tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto – nel senso che il dipendente non avrebbe eseguito ai suoi compiti se non compiendo quel fatto o quell’atto, oltre, la dovuta assenza del conflitto di interessi[1].

La questione del negato rimborso (su parere dell’Avvocatura dello Stato) per la pretesa attività connessa al servizio verte sul seguente fatto: un militare, nell’ambito di un processo penale subito dallo stesso per fatto connesso al servizio, richiede il ristoro delle spese legali «nel processo penale in cui egli era stato assolto dall’accusa di omicidio colposo a seguito di un sinistro stradale in cui era stato coinvolto nel recarsi con la propria autovettura ad un corso di aggiornamento che si svolgeva in regione diversa da quella di residenza».

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Niente rimborso delle spese legali per omicidio colposo durante un viaggio di servizio

Niente rimborso delle spese legali per omicidio colposo durante un viaggio di servizio

La sez. II del Consiglio di Stato, con la sentenza 24 agosto 2020 n. 5182 (est. Luttazi), conferma un orientamento che riconosce il rimborso alle spese legali solo sul presupposto che il fatto, o l’atto oggetto del giudizio, sia stato compiuto nell’esercizio delle attribuzioni affidate al dipendente pubblico e vi sia un nesso di strumentalità – tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto – nel senso che il dipendente non avrebbe eseguito ai suoi compiti se non compiendo quel fatto o quell’atto, oltre, la dovuta assenza del conflitto di interessi[1].

La questione del negato rimborso (su parere dell’Avvocatura dello Stato) per la pretesa attività connessa al servizio verte sul seguente fatto: un militare, nell’ambito di un processo penale subito dallo stesso per fatto connesso al servizio, richiede il ristoro delle spese legali «nel processo penale in cui egli era stato assolto dall’accusa di omicidio colposo a seguito di un sinistro stradale in cui era stato coinvolto nel recarsi con la propria autovettura ad un corso di aggiornamento che si svolgeva in regione diversa da quella di residenza».

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La sez. IV, del Consiglio di Stato, con la sentenza 1 giugno 2020, n. 3405, interviene per definire la corretta determinazione degli oneri, anche in relazione alla loro esenzione.

La questione parte dall’imposizione del Comune ai ricorrenti del pagamento del contributo concessorio in dipendenza del rilascio di un titolo abilitativo (concessione edilizia per un intervento di ampliamento di un edificio unifamiliare esistente), ritenendo non dovuto, ai sensi dell’art. 9, lett. d), legge n. 10/77 («per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20 per cento, di edifici unifamiliari», una deroga al principio di doverosità), senza possibilità di rideterminazione ex post del contributo, in sede di esercizio del potere di autotutela.

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Esenzione dal pagamento degli oneri: una deroga di stretta interpretazione

Esenzione dal pagamento degli oneri: una deroga di stretta interpretazione

La sez. IV, del Consiglio di Stato, con la sentenza 1 giugno 2020, n. 3405, interviene per definire la corretta determinazione degli oneri, anche in relazione alla loro esenzione.

La questione parte dall’imposizione del Comune ai ricorrenti del pagamento del contributo concessorio in dipendenza del rilascio di un titolo abilitativo (concessione edilizia per un intervento di ampliamento di un edificio unifamiliare esistente), ritenendo non dovuto, ai sensi dell’art. 9, lett. d), legge n. 10/77 («per gli interventi di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20 per cento, di edifici unifamiliari», una deroga al principio di doverosità), senza possibilità di rideterminazione ex post del contributo, in sede di esercizio del potere di autotutela.

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La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 17 aprile 2020 n. 2450 (estensore Grasso) affronta un tema importante e basilare per l’attività istruttoria finalizzata all’adozione dei provvedimenti degli organi elettivi: in modo specifico il parere, di cui all’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000.

L’art. 49, «Pareri dei responsabili dei servizi», del TUEL impone al comma primo che «su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione» (ne rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi)[1].

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I pareri negli atti deliberativi rilasciati in conflitto di interessi

I pareri negli atti deliberativi rilasciati in conflitto di interessi

La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 17 aprile 2020 n. 2450 (estensore Grasso) affronta un tema importante e basilare per l’attività istruttoria finalizzata all’adozione dei provvedimenti degli organi elettivi: in modo specifico il parere, di cui all’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000.

L’art. 49, «Pareri dei responsabili dei servizi», del TUEL impone al comma primo che «su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione» (ne rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi)[1].

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