La sez. II Bologna, del TAR Emilia – Romagna, con la sentenza 16 dicembre 2025, n. 1566, riconosce il danno da ritardo solo in presenza di una valutazione sostanziale del bene della vita, non essendo sufficiente la presenza di un interesse legittimo pretensivo a fronte del mero ritardo procedimentale[1].

Si postula che il risarcimento del danno – tanto da ritardo, quanto da illegittimo esercizio del potere – inferto a un interesse legittimo pretensivo esige la dimostrazione della prova della certa o probabile spettanza del bene della vita, ossia alla dimostrazione della conseguibilità dell’utilità sostanziale anelata dalla parte che ne invoca la pretesa[2].

Il danno

Giova premettere che è possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento: l’interesse discende dalla sussistenza di una lesione concreta e attuale della sfera giuridica del ricorrente, e dalla possibilità conseguente di trarre un’utilità effettiva dall’eventuale sentenza di accoglimento della propria impugnazione.

Il rilievo centrale è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto (ovverosia che il nocumento lamentato sia stato arrecato a una posizione giuridica soggettiva tutelata dall’ordinamento), sicché la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria, ex art. 30, comma 2, del cpa, in quanto occorre altresì che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e rimproverabile dell’Amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira.

È soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e rimproverabile dell’Amministrazione e lo rende risarcibile: l’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’Amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse, ed ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance[3].

Danno da ritardo

L’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 obbliga le PPAA al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, introducendo il c.d. danno da ritardo; correlativamente nel disciplinare le azioni di condanna, il codice del processo amministrativo, all’art. 30, comma 2, ha previsto che possa essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante non solo dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, ma anche dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

Secondo la giurisprudenza[4], per danno ingiusto risarcibile, ai sensi dell’art. 2043, Risarcimento per fatto illecito, Cod. civ., si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto.

La conseguenza comporta che quando un privato pretende un risarcimento dovrà onorare la richiesta con la dimostrazione della c.d. spettanza del bene della vita, ovvero non si dimostri che l’Amministrazione avrebbe dovuto accogliere, con ragionevole probabilità, la richiesta avanzata dal privato, dovendo allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l’equivalente economico[5].

In generale, il danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria, ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a., non può di regola prescindere dalla spettanza di un bene della vita: il risarcimento del danno da ritardo, ex art. 2 bis della legge n. 241/1990, relativo ad un interesse legittimo pretensivo (la consistenza della protezione che l’ordinamento riserva alle istanze di ampliamento della sfera giuridica del pretendente), è subordinato alla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole, ossia, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene della vita collegato a tale interesse (che esige un potere discrezionale esercitato)[6].

Prova e indennizzo

Ciò posto, è necessaria la dimostrazione da parte del ricorrente del danno prodotto, del nesso di causalità fra condotta ed evento lesivo, e dell’elemento psicologico della Pubblica Amministrazione:

• la mera violazione del termine procedimentale non è, di per sé, sufficiente a concretare la responsabilità amministrativa[7];
• il mero superamento del termine per la conclusione del procedimento non integra piena prova del danno[8].

Di contro, ai fini dell’accoglimento dell’indennizzo per il mero ritardo (art. 2-bis, comma 1-bis, della cit. legge n. 241/1990 è necessario che il privato abbia attivato il potere sostitutivo nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, ai sensi di quanto previsto dell’art. 28 del decreto legge n. 69/2013, convertito in legge n. 98/2013[9].

Fatto

Nella sua essenzialità, un privato impugna un atto di sgombero di un immobile occupato abusivamente (due alloggi di edilizia residenziale pubblica, ERP), ritenendo i beni di proprietà, ricevuti a seguito di successione, nonché contestando l’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione dei procedimenti amministrativi (stipula dell’atto notarile di trasferimento), rectius il subentro nella titolarità.

Nel giudizio civile intentato all’Amministrazione (terminato con un giudicato definitivo), la parte ricorrente non ha dimostrato la qualità di erede, di converso i beni ERP non si sono trasferiti per successione, dovendo verificare – in ogni caso – la sussistenza dei requisiti previsti per l’assegnazione (requisiti del tutto assenti): un accertamento divenuto irritrattabile (non può più essere messo in discussione, peraltro anche in funzione del principio del ne bis in idem, di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 cpc)[10].

Merito

Il GA nel prendere atto che la parte ricorrente risulta priva (per una serie di circostanze) dei requisiti per vedersi trasferiti gli alloggi, passa ad esaminare la richiesta del danno da ritardo nella conclusione dei procedimenti di trasferimento degli immobili, evidenziando (sul punto) che il presupposto – per essere risarcito – richiede la spettanza del bene della vita.

Su queste basi (per giurisprudenza consolidata) si giunge alla conclusione che il riconoscimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento[11].

Mancando la pretesa sostanziale (i requisiti di legge per ottenere il trasferimento degli immobili de quibus), comporta che il mancato rispetto del termine non genera danno, ovvero anche la conclusione tempestiva del procedimento non avrebbe consentito il trasferimento dei beni (il c.d. bene della vita): il rispetto del termine di conclusione del procedimento non avrebbe arrecato alla parte ricorrente alcuna utilità e quindi non c’è alcun danno ingiusto da inosservanza del termine di conclusione del procedimento da risarcire.

Il TAR dichiara il ricorso, in parte inammissibile, in parte improcedibile, la restante parte viene respinto con condanna alle spese.

[1] Cfr. Cass. civ., SS.UU., sentenza 22 luglio 1999 n. 500, ove si è statuita la risarcibilità dei danni correlati alla lesione degli interessi legittimi anche di tipo pretensivo, indicando i criteri cui deve attenersi il giudice di merito avanti al quale sia dedotta una domanda risarcitoria, ex art. 2043 c.c. nei confronti della PA.

[2] Cons. Stato, sez. IV, 23 luglio 2025, n. 6558.

[3] TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 30 gennaio 2025, n. 259.

[4] Cons. Stato, Sez. IV, 1° dicembre 2020, n. 7622.

[5] T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 7 novembre 2025, n. 2441.

[6] Cons. Stato, sez. VI, 1° dicembre 2023, n. 10400.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 12 novembre 2025, n. 8878. La risarcibilità del danno da ritardo richiede l’accertamento della colposità dell’inerzia amministrativa, e non basta la sola violazione del termine massimo di durata del procedimento: la responsabilità aquiliana impone rigoroso rispetto del principio dell’onere della prova da parte del danneggiato circa la sussistenza degli elementi costitutivi del danno, TAR Lazio, Roma, sez. II, 29 settembre 2025, n. 16757.

[8] Cons. Stato, sez. IV, 20 agosto 2024, n. 7180.

[9] TAR Sicilia, Catania, sez. II, 9 giugno 2025, n. 1844; Cons. Stato, sez. IV, 17 agosto 2023, n. 7797.

[10] L’autorità del giudicato spiega i suoi effetti non solo sulla pronuncia esplicita della decisione, ma anche sulle ragioni che ne costituiscono sia pure implicitamente il presupposto logico-giuridico, Cass. civ., sez. III, sentenza n. 18854/2025. Vedi, Cons. Stato, sez. VII, sentenza n. 258/2025.

[11] Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 7789/2024; sez. VII, sentenza n. 6437/2025.