Il decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”, delinea le modalità e i requisiti necessari per il conferimento di “incarichi dirigenziali e di responsabilità amministrativa di vertice” nelle pubbliche amministrazioni, negli enti pubblici e negli enti di diritto privato in controllo pubblico.
L’intera disciplina attuativa della legge costituisce, altresì, diretta attuazione del principio di distinzione tra le competenze degli organi di indirizzo politico e quelle degli organi amministrativi, sui quali ricade la responsabilità per l’adozione degli atti di gestione e del principio di separazione tra ente controllante ed ente controllato.
Il d.lgs. n. 39/2013 intende espressamente contrastare, anche, un altro effetto abnorme, che è quello di evitare che un soggetto, al momento della cessazione della carica politica, possa ricoprire una carica di amministratore dell’ente in controllo (il fenomeno del c.d. pantouflage, ovvero il divieto di assumere incarichi in enti privati post – mandato, e/o il cd. revolving doors, il passaggio da una carica ad un incarico all’altro in costanza di rapporto).
Il citato decreto distingue per “inconferibilità”, una situazione soggettiva, permanente o temporanea, che impedisce il conferimento dell’incarico qualora il soggetto abbia assunto condotte penalmente sanzionate o abbia ricoperto determinati incarichi gestionali e/o politici e più specificatamente:
a) a coloro che abbiano riportato condanne penali per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice penale;
b) a coloro che abbiano svolto incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o svolto attività professionali a favore di questi ultimi;
c) a coloro che siano stati componenti di organi di indirizzo politico.
La finalità perseguita dal legislatore è quella di scongiurare, tramite la formulazione di un giudizio prognostico ex ante, che lo svolgimento di determinati incarichi e/o funzioni possa agevolare la precostituzione di situazioni favorevoli in vista del successivo conferimento di incarichi dirigenziali e assimilati e, di conseguenza, possa comportare il rischio di un “accordo corruttivo” per conseguire il vantaggio in maniera illecita (si impone, in altri termini, un periodo di raffreddamento per coloro che vengono dal mondo della politica e che siano strettamente legati all’ente che conferisce l’incarico): un divieto di cumulo di più cariche politiche e/o coesercizio di funzioni di indirizzo politico e di funzioni di amministrazione che possa ripercuotersi negativamente sulla efficienza e l’imparzialità delle funzioni.
Tanto premesso, l’istituto della inconferibilità costituisce un rimedio preventivo, volto ad evitare l’insorgere di fenomeni di contiguità e corruzione a salvaguardia di beni primari per la collettività, quali sono la trasparenza, l’efficienza e il buon andamento delle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 97 Cost., e anche il regolare funzionamento dei servizi loro affidati (agli amministratori pubblici, posti in una posizione ben distinta rispetto ai comuni cittadini), alimentando la credibilità e la fiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni; richiedendo, pertanto, un regime più rigoroso di incompatibilità e inconferibilità nei confronti di coloro che partecipano, in via elettiva o di nomina, a organi di indirizzo politico presso le amministrazioni statali, regionali e locali, come pure i componenti degli organi di indirizzo politico di enti pubblici, o di enti di diritto privato in controllo pubblico, nazionali, regionali e locali.
Lo scopo, allora, della norma è garantire da una parte, l’onorabilità di chi copre funzioni pubbliche (ex art. 54 Cost.) e il buon andamento del suo esercizio (ex art. 97 Cost.), al fine di non compromettere l’aspettativa di “imparzialità” riposta dai cittadini verso coloro che rivestono ruoli pubblici, dall’altra, inserire un periodo di sospensione tra la carica ricoperta e il nuovo incarico, evitando un condizionamento diretto sulla nomina.
Diversamente, l’“incompatibilità”, preclude di ricoprire “contemporaneamente” due ruoli potenzialmente in “conflitto di interesse”.
L’incompatibilità fa sorgere, di conseguenza, nel soggetto nominato l’obbligo di optare, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza nell’incarico ricoperto e l’assunzione del nuovo incarico: una scelta tra due condizioni assunte, quella precedente alla nomina e “l’assunzione e lo svolgimento di incarichi e cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione che conferisce l’incarico, lo svolgimento di attività professionali ovvero l’assunzione della carica di componente di organi di indirizzo politico”.
Sotto il profilo ordinamentale, le disposizioni del d.lgs. n. 39/2013 sono applicabili integralmente alle regioni, ancorché a statuto speciale, in virtù dell’art. 22 del citato decreto; norma di chiusura la quale, oltre a precisare che il predetto decreto legislativo costituisce diretta attuazione di norme costituzionali (ex art. 54 e 97 Cost.), con particolare riferimento alle specifiche disposizioni in tema di inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi, dispone, altresì, la prevalenza della disciplina ivi recata sulle diverse disposizioni di legge regionale: il legislatore nazionale ha stabilito la “clausola di prevalenza” delle diverse e contrastanti disposizioni previste dalle normative regionali in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi.
È noto che il legislatore nazionale ha inteso stabilire un collegamento diretto tra la materia dell’anticorruzione e l’organizzazione della pubblica amministrazione, facendo rientrare la materia nella voce “ordinamento civile” di competenza esclusiva dello Stato (ex art. 117, comma 1, lett. l), Cost.), ovvero nella materia “ordinamento e dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (ex art. 117, comma 1, lett. g), Cost.) che riconoscerebbe alle Regioni la potestà di dettare il proprio ordinamento e la propria disciplina organizzativa, in via residuale, nel rispetto dei “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” fissati negli statuti (ex art. 123 Cost.).
A ben vedere l’intero contesto normativo soggiace alla misura di prevenzione del “conflitto di interessi”, l’inconferibilità e l’incompatibilità sono intimamente connesse all’esigenza di scollegare l’interesse personale da quello generale: in presenza di tipologie elencate dal legislatore (in un’opera di individuazione di potenziali situazioni di conflitto) sorge il dovere etico, prima che giuridico, di astensione, una spendita del nome senza preclusioni individuali, in un modello valoriale di “trasparenza” e “imparzialità” dell’essere al servizio esclusivo della Nazione (ex art. 98 Cost.).
(Estratto Poteri e doveri del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza in materia di accertamento delle inconferibilità e delle incompatibilità (note a margine della determinazione A.N.AC. n. 833 del 3 agosto 2016), LexItalia, 21 settembre 2016, n. 99