La “parte generale” del PNA 2016
La prima “Parte generale” costituisce una base di aggiornamento delle tematiche già affrontate nei precedenti PNA e viene così trattata (sono presenti 7 sezioni):
5.1. ORIENTAMENTI INTERNAZIONALI.
Vengono analizzate le attività dell’ANAC nella prospettiva internazionale (e negli organismi, quali l’ONU, il G20, l’OCSE, il Consiglio d’Europa e l’Unione europea), con le indicazioni più significative della disciplina in materia di trasparenza, accesso ai dati, lotta alla corruzione, scelta del contraente, concorrenza.
In questa sezione, non mancano indicazioni per valorizzare la trasparenza concepita come il principio fondamentale per ottenere la fiducia pubblica e per assicurare l’accountability delle attività.
5.2. ESITI DELLA VALUTAZIONE DEI PTPC 2016-2018.
Il documento affronta, come peraltro già visto nell’aggiornamento 2015, gli esiti dell’analisi dei PTPC (un primo campione di 198 amministrazioni pubbliche, e successivamente di 186 amministrazioni), rilevando “un timido miglioramento dei livelli qualitativi dei PTPC, anche se l’analisi effettuata lascia intravedere ampi margini di miglioramento”.
Le criticità sono state riscontrate in tutte le fasi del processo di gestione del rischio, nella governance generale del sistema e nella previsione, attuazione e monitoraggio delle misure, “confermando una certa difficoltà nell’applicazione della normativa”.
5.3. SOGGETTI TENUTI ALL’ADOZIONE DI MISURE DI PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE.
In questa parte, vengono individuati i soggetti, anche, in base al recentemente intervento del d.lgs. n. 97/2016 che ha introdotto modifiche ed integrazioni, sia al d.lgs. n. 33/2013 (l’art. 2 bis, rubricato “Ambito soggettivo di applicazione”, sostituisce l’art. 11 del d.lgs. n. 33/2013, contestualmente abrogato dall’art. 43), sia alla legge n. 190/2012.
È da annotare che a seguito dell’approvazione del decreto legislativo sulle società a partecipazione pubblica si renderà necessario un approfondimento, annotando che sarebbe comunque plausibili estendere la trasparenza a tutte le società partecipate, indipendentemente dall’esistenza di una situazione di effettivo controllo pubblico o meno (questo con riferimento alle quotate).
5.4. ULTERIORI CONTENUTI DEI PTPC ALLA LUCE DELLE RECENTI MODIFICHE NORMATIVE.
Si conferma che, oltre ai contenuti evidenziati nel PNA 2013 e nella determinazione n. 12/2015, le recenti modifiche a cura del d.lgs. n. 97/2016 hanno fornito ulteriori indicazioni sul contenuto del PTPC, quale documento con valore programmatico e con obiettivi strategici per il contrasto alla corruzione fissati dall’organo di indirizzo (direttamente chiamato in ordine alla determinazione delle finalità da perseguire per la prevenzione della corruzione).
5.5. SOGGETTI INTERNI COINVOLTI NEL PROCESSO DI PREDISPOSIZIONE E ADOZIONE DEL PTPC (individuazione obbligatoria del RASA).
Vengono confermati i precedenti stabiliti nell’Aggiornamento 2015 al PNA, rilevando che la stesura del PTPC non può essere affidata a soggetti estranei all’amministrazione o ente.
In modo specifico, si precisa che nelle Province (stessa sorte nelle Città Metropolitane) l’adozione del PTPC debba, di norma, prevedere un doppio passaggio: l’approvazione da parte del Consiglio provinciale di un documento di carattere generale sul contenuto del PTPC e l’adozione da parte del Presidente, fatta salva una diversa previsione statutaria.
Si precisa che la persona individuata come “gestore” delle segnalazioni di operazioni sospette (antiriciclaggio) può coincidere con il Responsabile della prevenzione della corruzione, salvo la presenza di un soggetto eventualmente provvisto di idonee competenze e risorse organizzative, garantendo, in tale ipotesi, meccanismi di coordinamento tra RPC e soggetto “gestore”.
Si chiarisce, a seguito delle novelle normative, che il Responsabile della prevenzione della corruzione e anche responsabile della trasparenza (RPCT): un unico soggetto (tale dato è da comunicare all’ANAC, utilizzando il modulo pubblicato sul sito istituzionale dell’Autorità).
È necessario, anche se di difficile attuazione, rafforzare il ruolo del RPCT con modifiche organizzative necessarie per assicurare funzioni e poteri idonei per lo svolgimento dell’incarico con piena autonomia ed effettività; corollario è la previsione di doveri di segnalazione all’ANAC di eventuali misure discriminatorie dirette o indirette (mobbing) nei confronti del RPCT, comunque collegate allo svolgimento delle sue funzioni.
In tal caso, l’ANAC può richiedere informazioni all’organo politico e intervenire con i poteri di cui all’art. 15, comma 3 del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190”.
Va segnalato che, al fine di assicurare l’effettivo inserimento dei dati nell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti (AUSA), il RPCT è tenuto a sollecitare l’individuazione del soggetto preposto all’iscrizione e all’aggiornamento dei dati e a indicarne il nome all’interno del PTPC.
L’individuazione del RASA è intesa come misura organizzativa di trasparenza, in funzione di prevenzione della corruzione, con la precisazione che, in caso di mancata nomina, l’ANAC si riserva di esercitare il “potere di ordine” nei confronti dell’organo amministrativo di vertice.
I compiti degli Organismi e/o Nuclei valutazione (OIV o NV) dovranno essere coordinati con quelli del RPCT in senso collaborativo: detti organismi devono verificare la coerenza dei PTPC con gli obiettivi stabiliti nei documenti di programmazione strategico – gestionale e con gli obiettivi di performance.
Tali organismi, per assolvere alle loro funzioni, possono richiedere al RPCT le informazioni necessarie e effettuare audizioni dei dipendenti, con il nuovo compito di riferire all’ANAC sullo stato di attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza.
5.6. GESTIONE DEL RISCHIO DI CORRUZIONE.
Si confermano le indicazione già date con il PNA 2013 e con l’Aggiornamento 2015 al PNA per quel che concerne la metodologia di analisi e valutazione dei rischi.
5.7. AZIONI E MISURE PER LA PREVENZIONE.
In questa parte, vengono affrontare delle “misure”, con indicazioni innovative e puntuali su cinque delle stesse:
5.7.1. TRASPARENZA: (fermo restando quanto già riportato nel PNA 2013 e nell’Aggiornamento 2015) è doveroso individuare i soggetti tenuti alla pubblicazione dei dati, oltre alle pubblicazioni previste dall’accesso civico e dagli oneri ulteriori introdotti dal d.lgs. n. 97/2016, adeguamento da assolvere entro il 23 dicembre 2016 (verranno riviste le “Linee guida”, di cui alla delibera CIVIT n. 50/20138).
La “trasparenza” impone che la “scelta del contraente” avvenga con procedure aperte, sicuramente quando si tratta di un “affidamento di incarico esterno” alla P.A.: l’avviso pubblico è indispensabile, la procedura deve mettere in relazione più candidature (comparazione) basata sulla valutazione dei curriculum professionali, con criteri predeterminati e certi, oltre ovviamente ad un’adeguata e congrua pubblicità per periodo di tempo sul sito web istituzionale dell’ente, che non dovrebbe avere durata inferiore a 15 giorni (cd pubblicità adeguata).
5.7.2. ROTAZIONE: a tale misura è dedicata ampio approfondimento, poiché l’alternanza riduce il rischio che un dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività, servizi, procedimenti e instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o possa instaurare rapporti potenzialmente in grado di attivare dinamiche inadeguate: la rotazione rappresenta, anche, un criterio organizzativo che può contribuire alla formazione del personale.
Non si deve nemmeno dimenticare che la rotazione non è sostanzialmente praticabile nei Comuni di più ridotte dimensioni, nei quali solitamente sono presenti in organico solo un ragioniere (il quale deve evidentemente essere posto a capo del settore finanziario) e un tecnico diplomato o laureato (il quale si deve occupare dei settori LL.PP., protezione civile, urbanistica, ecc.), dovendo affermare che oggettivamente la rotazione non può essere praticata.
La previsione del criterio di “rotazione territoriale” è praticabile, allora, in presenza di un’organizzazione complessa e articolata che non preclude affatto lo spostamento del personale, conseguente anche alla valutazione che il mero cambiamento di incarico, ovvero, lo spostamento da un’area operativa all’altra del medesimo Gruppo o Unità organizzativa (caso di specie, polizia stradale a polizia amministrativa), consente di limitare la permanenza prolungata nel medesimo contesto lavorativo, interno all’organizzazione ed esterno, con il conseguente raggiungimento degli obiettivi fissati dalla norme anticorruzione e ad impedire l’acquisizione nel tempo di posizioni dominanti.
La rotazione deve essere prevista in modo esplicito, indicando criteri e tempi di attuazione, avendo cura di informare preventivamente le organizzazioni sindacali aziendali.
5.7.3. VERIFICA DELLE DICHIARAZIONI SULLA INSUSSISTENZA DELLE CAUSE DI INCONFERIBILITÀ: è presente un precisa Determinazione ANAC n. 833 del 3 agosto 2016, “Linee guida in materia di accertamento delle inconferibilità e delle incompatibilità degli incarichi amministrativi da parte del responsabile della prevenzione della corruzione. Attività di vigilanza e poteri di accertamento dell’A.N.AC. in caso di incarichi inconferibili e incompatibili”.
5.7.4. REVISIONE DEI PROCESSI DI PRIVATIZZAZIONE E ESTERNALIZZAZIONE DI FUNZIONI, ATTIVITÀ STRUMENTALI E SERVIZI PUBBLICI: tale sezione pone l’attenzione sul fenomeno di costituzione di soggetti e/o totalmente partecipati dall’amministrazione, ovvero, controllati per via di una partecipazione maggioritaria al capitale sociale, ovvero, solo partecipati in via minoritaria.
Il PNA 2016 precisa che l’affidamento, a tali soggetti di funzioni e attività pubbliche, deve essere preceduto da un’attenta istruttoria e da una congrua motivazione, adottando procedure aperte e garantendo la trasparenza informativa sull’attività svolta e i processi decisionali assunti, dovendo sempre garantire che la parte pubblica possa effettuare un controllo stringente sulle scelte strategiche.
Dal punto di vista della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il fenomeno presenta specifiche criticità, quali l’assenza di una verifica della presenza di conflitti di interessi, l’acquisizione di professionalità senza procedure comparative o concorsuali, limitati controlli, esternalizzazioni dei servizi non giustificate.
5.7.5. WHISTLEBLOWING: si richiama la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015, “Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, invitando di chiarire che l’istituto non deve essere utilizzato per esigenze individuali, ma finalizzato a promuovere l’etica e l’integrità nella pubblica amministrazione, con particolare attenzione, da parte dei vertici dell’amministrazione e dal RPCT, affinché non si radichino, in conseguenza dell’attività svolta dal RPCT, comportamenti discriminatori.
L’ANAC informa che è in corso la realizzazione di una piattaforma open source, basata su componenti tecnologiche stabili e ampiamente diffuse da mettere a disposizione delle amministrazioni.