La sez. II Catanzaro del TAR Calabria, con la sentenza 20 gennaio 2026, n. 94, accoglie il ricorso di un operatore economico a fronte dell’inerzia dell’Amministrazione in ordine ad una istanza di revisione prezzi di un appalto dei servizi: la condotta inerte costituisce un’aperta violazione ad un preciso obbligo di adempiere, presidio di legalità, oltre che di leale collaborazione e correttezza («i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede», ex comma 2 bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990)[1], potenziale fonte di danno da ritardo, imponendo di dare riscontro alle richieste, anche in caso di «manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludano il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo», ex comma 1, secondo periodo, dell’art. 2, Conclusione del procedimento, della legge n. 241/1990[2].

L’obbligo di provvedere

In effetti, la sussistenza dell’obbligo di provvedere trova fondamento nell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 che stabilisce i termini certi di durata dei procedimenti amministrativi.

L’inerzia viene affrontata all’art. 31, Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità, cod. proc. amm. ove si prevede che «decorsi i termini per la conclusione del procedimento e negli altri casi previsti dalla legge, chi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo di provvedere» (comma 1), con piena cognizione del Giudice amministrativo a fronte di:

• la prima condizione presuppone che vi sia una inerzia relativa all’esercizio di poteri pubblici con violazione di posizioni giuridiche di interesse legittimo o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, anche diritti soggettivi[3];
• la seconda condizione è costituita dall’accertamento di un obbligo di provvedere.

L’obbligo di provvedere, in ossequio al principio di legalità, è ritenuto sussistente in presenza di specifiche norme di legge attributive di poteri per l’adozione di atti e provvedimenti, cui corrisponda una situazione soggettiva protetta, qualificata e differenziata; tale obbligo di provvedere è stato ritenuto configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione.

Inoltre, per le stesse ragioni, vi è l’interesse all’impugnativa degli atti soprassessori che determinano una stasi sine die del procedimento amministrativo[4].

Invero, tale obbligo non sussiste nei casi, ad esempio:

• di mera attività materiale[5];
• di istanza di riesame dell’atto inoppugnabile per lo spirare del termine di decadenza[6];
• di istanza manifestamente infondata[7], sicché risulti del tutto diseconomico obbligare l’Amministrazione a provvedere laddove l’atto espresso non potrebbe che essere di rigetto[8].

Parte della giurisprudenza ha ritenuto sussistente l’obbligo di provvedere anche in mancanza di una espressa disposizione normativa che tipizzi il potere del privato di presentare un’istanza e, dunque, anche in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento ovvero le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorga per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni – qualunque esse siano – dell’Amministrazione[9].

I poteri del Giudice Amministrativo

Va inoltre rammentato che oggetto dell’obbligo di provvedere e, conseguentemente, le modalità del sindacato giurisdizionale dipendono dalla natura vincolata o discrezionale dell’attività amministrativa: in ossequio al principio costituzionale di separazione dei poteri, in presenza di attività discrezionale, il giudice amministrativo si deve limitare ad una condanna a provvedere dell’Amministrazione, la quale, nella fase di ri-esercizio del potere, potrebbe anche ritenere che non sussistano i presupposti per attribuire alla parte il bene della vita.

Soltanto in presenza di «attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori», il GA, pronunciandosi sulla fondatezza della pretesa azionata, può anche condannare l’Amministrazione ad adottare la determinazione richiesta dalla parte (ex comma 3, art. 31 cod. proc. amm).

In definitiva, il dovere della Pubblica Amministrazione di concludere il procedimento, ex art. 2 della legge n. 241 del 1990, deve essere verificato in concreto in relazione non ad una pronuncia qualsiasi, ma ad una pronuncia di contenuto positivo, in quanto non sarebbe utile imporre all’Amministrazione l’obbligo di una decisione espressa in presenza di una pretesa manifestamente infondata[10].

La revisione prezzi

La revisione prezzi assolve all’esigenza di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, sì da mantenere inalterato il c.d. sinallagma funzionale quando si verificano circostanze sopravvenute incidenti sull’equilibrio tra le prestazioni: una compensazione di mercato, ovvero (in epoca recente) un indennizzo che il legislatore ha inteso riconoscere all’appaltatore nel caso intervengano le condizioni indicate dalla norma (ad esempio, nel caso di aumento dei costi delle materie prime o energetici)[11].

In questo senso, l’art. 60, Revisione prezzi, del d.lgs. n. 36/2023, ha positivizzato l’obbligo di inserire nei documenti di gara iniziali delle clausole di revisione prezzi riferite alle prestazioni oggetto del contratto: la ratio dell’istituto è volta a garantire l’interesse pubblico alla perdurante qualità delle prestazioni contrattuali, evitando che il corrispettivo subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto e allo stesso tempo a tutelare anche l’interesse dell’impresa a non subire alterazioni dell’equilibrio contrattuale per l’incremento dei costi sopravvenuto durante l’arco del rapporto, che potrebbe indurla ad una surrettizia riduzione degli standards qualitativi delle prestazioni[12].

Fatto

Nella sua essenzialità, un operatore economico – a fronte del silenzio dell’Amministrazione su un’istanza reiterata di revisione prezzi di un contratto di appalto di servizi di pulizia – ricorre al GA ritenendo violato il precetto dell’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990.

Merito

Il Tribunale accertata l’assenza di riscontro da parte della PA, in contrasto con i principi di buon andamento della Pubblica Amministrazione e con l’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990 che, in presenza di un preciso obbligo di legge impone di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso, accoglie il gravame, per l’effetto, dichiara l’illegittimità del silenzio, con ordine rivolto alla PA resistente di avviare l’istruttoria volta a verificare la debenza della corresponsione della revisione del compenso, con conseguente adozione del relativo provvedimento espresso, positivo o negativo che sia, entro un termine definito (trenta giorni).

Segue la condanna delle spese di lite (con nomina di un Commissario ad acta in presenza della persistente inadempienza), osservando che «le sentenze passate in giudicato che accolgono il ricorso proposto avverso il silenzio inadempimento dell’amministrazione sono trasmesse, in via telematica, alla Corte dei conti», ex comma 8, secondo periodo, dell’art. 2 della legge n. 241/1990.

Nella sentenza si annota che l’obbligo di riscontro sussiste anche in caso di «manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda», dovendo – in ogni caso – concludere il procedimento anche con una motivazione semplificata, generalizzando, in tal modo, l’obbligo di provvedere con atto espresso, anche nelle ipotesi in cui vi siano, “ictu oculi”, impedimenti tali da impedire l’accoglimento dell’istanza e questo al fine di garantire la certezza dei tempi nell’esercizio dell’azione amministrativa e prevenire danni correlati all’inerzia dell’Amministrazione.

In termini diversi, sussiste un dovere in capo alla PA di rispondere alle richieste, anche quando l’esito risulta comunque sfavorevole, in funzione di un principio di legalità e correttezza dei rapporti, indipendentemente dalla natura e dal contenuto di quanto richiesto[13]: il legislatore, infatti, «ha imposto alla PA di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici»[14].

Giurisdizione in tema di revisione prezzi

Per completezza espositiva, perché si configuri la giurisdizione amministrativa è che la Pubblica Amministrazione agisca come Autorità, e che oggetto di causa sia sempre la contestazione dell’esercizio del potere in concreto, almeno in forma mediata o indiretta[15], escludendo dalla giurisdizione esclusiva le vicende in cui la materia del contendere non involga l’esercizio di poteri riconducibili, nemmeno in via indiretta, alle funzioni pubblicistiche dell’Amministrazione[16].

L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti la revisione dei prezzi, deve, infatti, essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione sussiste soltanto laddove la PA mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e, sia, quindi, sia ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico[17].

Secondo un consolidato orientamento[18] la regola del riparto di giurisdizione avviene in relazione alla posizione assunta dalla PA all’interno delle condizioni negoziali (il contratto, quale fonte di posizione paritetica per le parti):

• se il contenuto della clausola esprime e implica la persistenza di una discrezionalità, vale a dire di una posizione di potere, dell’Autorità amministrativa, si rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (la clausola deve rimettere alla stazione appaltante una discrezionalità nella determinazione della debenza della revisione e/o del suo quantum: la pariteticità non è stata raggiunta nella specifica regola negoziale della revisione e pertanto non può sussistere nella fase esecutiva di detta regola);
• se invece il contenuto della clausola individua puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza a tale obbligo di un diritto soggettivo dell’appaltatore, così da confluire nella giurisdizione ordinaria.

Considerazioni

La sentenza nella sua linearità non esige ulteriori considerazioni, se non la percezione di un malessere amministrativo dove le esigenze di un operatore economico vengono svilite, dimenticate, senza alcun apporto dell’istituzione pubblica nel rendere il bene della vita: una inerzia contraria alla buona amministrazione, insita nella finalizzazione di ogni azione amministrativa, specie a fronte di un servizio reso.

Nei rapporti negoziali, e più in generale, nei procedimenti amministrativi, il termine di conclusione del procedimento esprime l’essenza del valore pubblico, dove la PA, quando rimane silente ad un obbligo di provvedere, recide il proprio legame e funzione al servizio della Comunità, obbligando (di converso) il cittadino a ricorrere al Giudice (dilatando i termini del provvedere, spendendo tempo, con possibili richieste risarcitorie).

Nella spettacolarizzazione degli influencer del new public management, decantate dai decreti sulla performance, si constata che osservando le semplici regole di perizia e diligenza, oltre a rispettare le norme di legge, si adempirebbe al minimo etico, che prescinde dai doveri di condotta: una cortesia delle maniere educate, poste a base delle usuali relazioni sociali, in un tempo di pace: una virtù di giustizia sociale insita nell’officium, che reca con sé onore, ex comma 2 dell’art. 54 Cost. (forse aspetti ritenuti desueti. Ojalá).

[1] L’obbligo di provvedere può discendere non solo da puntuali previsioni legislative o regolamentari, ma anche dalla peculiarità della fattispecie, nella quale ragioni di equità o di giustizia impongano l’adozione di provvedimenti espliciti, alla stregua del generale dovere di correttezza e buona amministrazione della parte pubblica, ai sensi dell’art. 97 Cost., con conseguente sorgere in capo al privato di una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni amministrative, quali che esse siano, TAR Campania, Napoli, sez. V, 29 settembre 2025, n. 6466.

[2] Cfr. TAR Campania, Salerno, sez. I, 19 giugno 2024, n. 1309, dove si conferma che a fronte di una istanza diretta ad ottenere un provvedimento favorevole, si determina un obbligo della PA di provvedere quando chi la presenta sia titolare di un interesse legittimo pretensivo, pur in assenza di una norma specifica che attribuisca al privato un autonomo diritto di iniziativa. Idem, TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 26 novembre 2024, n. 949.

[3] Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2016, n. 987.

[4] TAR Campania, Napoli, sez. VII, 15 gennaio 2026, n. 267.

[5] Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 2023, n. 5206.

[6] Cons Stato, sez. V, 16 aprile 2024, n. 3469; sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 355.

[7] Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 273; sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1468.

[9] Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno2017, n. 3234; sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7975; sez. VI, 11 maggio 2007, n. 2318.

[10] TAR Sardegna, sez. I, 30 agosto 2025, n. 701.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. III, sentenze nn. 3317/2022 e 7288/2023; Ad. Plen., 6 agosto 2021, n. 14. Vedi, ANAC, Concessione per progettazione, costruzione, manutenzione e gestione dell’ampiamento del cimitero del OMISSIS – project financing ai sensi dell’art. 183, comma 5, d.lgs. 50/2016 – richiesta di parere. FUNZ CONS 51/2022; Adeguamento prezzi – applicazione art. 26 d.l. 50/2022 conv. in l.n. 91/2022– richiesta di parere. FUNZ CONS 5/2024.

[12] Cons. Stato, sez. V, 25 luglio 2025, n. 6638. Vedi, anche, TAR Campania, Salerno, sez. I, 23 giugno 2025, n. 1170. Si rinvia, LUCCA, Revisione prezzi e rinegoziazione: il parere del Consiglio di Stato, lentepubblica.it, 23 giugno 2025.

[13] Ogniqualvolta la realizzazione della pretesa sostanziale vantata dal privato dipenda dall’intermediazione del pubblico potere, l’Amministrazione è tenuta ad assumere una decisione espressa, anche qualora si faccia questione di procedimenti a istanza di parte e l’organo procedente ravvisi ragioni ostative alla valutazione, nel merito, della relativa domanda, TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 10 settembre 2025, n. 6117.

[14] Cons. Stato, sez. III, 18 maggio 2020, n. 3118.

[15] Cfr. Corte Cost., 5 febbraio 2010, n. 35 e 15 luglio 2016, n. 179.

[16] TAR Umbria, sez. I, 6 aprile 2023, n. 158.

[17] Cfr. Cass. civ., SS.UU., sentenza n. 21990/2020.

[18] Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9568.