La sez. II del TAR Piemonte, con la sentenza 21 agosto 2025, n. 1291, delinea una sorta di responsabilità oggettiva a carico di colui che subentra nella proprietà (anche in caso di vendita forzata) di un bene immobile su cui grava un provvedimento sanzionatorio di demolizione, indipendentemente dalla conoscenza o meno dell’abuso edilizio, ovvero di essere l’autore dell’illecito permanente, stante la natura reale dell’obbligo ripristinatorio (le eventuali azioni di regresso trovano ristoro in sede civile).

L’abuso edilizio risalente

Su questa linea interpretativa (mood) risulta coerente affermare che in presenza di un accertato abuso edilizio si debba procedere con il ripristino dei luoghi, dovendo ritenere insussistente, in capo alla PA, la necessità di motivare in modo particolare un provvedimento con il quale sia stata ordinata la demolizione dell’abuso, anche quando sia trascorso un lungo periodo di tempo tra l’epoca della commissione dell’abuso e la data dell’adozione dell’ingiunzione di demolizione (stante il carattere reale della sanzione demolitoria, espressione della prevalenza dell’interesse pubblico al ripristino della legalità violata).

La demolizione

La demolizione è una sanzione amministrativa con funzione meramente ripristinatoria, non anche punitiva, principio applicabile anche laddove la demolizione del manufatto abusivo sia disposto dal giudice penale con la sentenza di condanna: la demolizione assolve in sostanza ad una funzione ripristinatoria del bene leso, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, con effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l’autore dell’abuso[1].

Periodo nel quale il bene può essere venduto, comprensivo dell’abuso (anche non dichiarato).

Motivazione dell’ordinanza di demolizione

In una situazione di illegalità, un affidamento tutelabile del privato non è in alcun modo predicabile, ben potendo l’Amministrazione dare una motivazione non rafforzata in ordine alla valutazione di peculiari ragioni di interesse pubblico[2], né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, essendo l’ordine di demolizione di un abuso edilizio un atto vincolato e non essendovi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il mero decorso del tempo, anche per un lasso considerevole, non sana[3].

Atti doverosi

Di converso, deve ritenersi che una inesatta o erronea rappresentazione della realtà (non importa se dolosa o colposa) contenuta nell’istanza del privato ai fini di acquisire il titolo edilizio, giustifica il potere di annullamento d’ufficio del titolo edilizio da parte dell’Amministrazione, anche senza una ulteriore motivazione, stante l’inconfigurabilità di un affidamento del privato[4].

Potere sostitutivo

Inoltre, scaduto il termine (centottanta giorni) per dare esecuzione alla demolizione è possibile attivare il potere sostitutivo del Prefetto, ai sensi dell’art. 41 del DPR n. 380/2001, i cui presupposti sono vincolanti; rimedio alle inerzie delle Amministrazioni comunali, spesso derivanti da difficoltà oggettive di tipo economico, tecnico, sociale e, non di rado, di ordine pubblico.

Il citato articolo 41, riferendosi alla competenza attribuita al Prefetto, utilizza la formula generica “provvede alla demolizione”, senza indicare, peraltro, il relativo termine conclusivo e lo stesso contenuto degli atti attribuiti alle sue funzioni sostitutive, includendo (anche) la realizzazione coattiva della effettiva demolizione del manufatto abusivo, nonché la facoltà di utilizzare un ventaglio di opzioni organizzative utilizzabili di volta in volta, comprensive sia di accordi (generali o specifici) con gli enti locali, sia di azioni sollecitatorie nei riguardi dei responsabili degli abusi e dei detentori dei manufatti[5].

Fatto

A seguito di un sopralluogo[6] si accertava l’abusività di alcune opere realizzate in un bene privato rispetto a quanto autorizzato, con il conseguente ordine di demolizione da parte del Comune (ordine di pristino datato 2004).

Successivamente (2020) il bene veniva venduto all’esito di un’asta fallimentare, sulla base di una perizia che non aveva segnalato alcuna problematicità sotto il profilo della conformità edilizia dell’immobile.

La parte ricorrente ritiene l’ordinanza di demolizione non operante nei suoi confronti, avendo acquistato l’immobile in sede fallimentare, confidando sulla conformità edilizia attestata dal perito del Tribunale, non potendo imputare alla stessa alcuna responsabilità, ergo inefficacia dell’ordinanza adottata.

Nessun affidamento incolpevole

Il GA respinge il ricorso (per quanto interessa): non può sussistere un incolpevole affidamento da parte dell’acquirente in sede esecutiva o fallimentare in presenza di un abuso edilizio preesistente, altrimenti si violerebbe un limite alla loro repressione atteso che le sanzioni in materia edilizia sono legittimamente adottate nei confronti del proprietario attuale dell’immobile, a prescindere dal fatto che quest’ultimo non sia il responsabile dell’abuso, stante il carattere permanente dell’illecito e la natura reale dell’obbligo ripristinatorio[7], che escludono la configurabilità di un legittimo affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo e la mancata precedente attivazione dell’Amministrazione non possono peraltro sanare[8].

In termini diversi, il trasferimento della proprietà non elimina l’obbligo di demolizione, altrimenti il proprietario originario potrebbe esonerarsi (sottrarsi) dalle proprie responsabilità con la vendita del bene, vanificando nella sostanza l’intera disciplina sulla repressione degli abusi edilizi: il nuovo acquirente dell’immobile abusivo o del sedime su cui è stato realizzato succede, quindi, in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo al precedente proprietario e relativi al bene ceduto, compresi dunque gli oneri derivanti dalla sua abusiva trasformazione, quand’anche sia avvenuta prima del passaggio di proprietà e venga accertata solo successivamente ad esso[9], ferma restando la possibilità dell’acquirente di buona fede di rivalersi, tramite gli ordinari rimedi civilistici, nei confronti del proprio dante causa[10], e/o del responsabile dell’abuso[11].

Tali principi, annota il Collegio, trovano applicazione non solo nel caso in cui l’acquirente incolpevole ed inconsapevole subentri nella titolarità del bene abusivo per effetto di un’ordinaria vendita volontaria da parte del precedente proprietario, ma anche nel caso di una vendita forzata realizzata nell’ambito di procedure esecutive o fallimentari.

Comproprietà

Di riflesso, questo consente di affermare che la legittimazione al titolo edilizio deve essere rappresentata da tutti i titolari della proprietà, visto che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11 comma 1 e 20 comma 1, del DPR n. 380/2001, l’Autorità comunale, a fronte della richiesta di rilascio di un titolo edilizio, ha il potere e il dovere di accertare, nei confronti del richiedente, il possesso del requisito della legittimazione, ossia di un titolo di proprietà o di godimento sul bene oggetto del progetto di trasformazione urbanistica sottopostole: allorquando la richiesta provenga dal comproprietario di un immobile e sia destinato ad incidere sul diritto degli altri comproprietari, detta Autorità, in sede di esame della domanda di permesso di costruire, ha il potere-dovere di acquisire il previo assenso di tutti i contitolari dell’immobile.

Il singolo comproprietario, quindi, non può essere legittimato, per l’evidente ragione che diversamente opinando il suo contegno autonomo finirebbe per pregiudicare i diritti e gli interessi qualificati dei soggetti con cui condivide la posizione giuridica sul bene oggetto di provvedimento[12].

La vendita forzata

La vendita forzata rappresenta una vendita sui generis perché risente, per struttura e funzione, del processo esecutivo, individuale o concorsuale, in cui si realizza, visto che persegue congiuntamente l’interesse pubblico (connesso a ogni processo giurisdizionale) e l’interesse privato (dei creditori concorrenti e dell’aggiudicatario), giustificando l’esclusione, sul piano normativo (ex art. 2922 c.c.), della garanzia per vizi della cosa oggetto di vendita forzata, nonché, in via interpretativa, degli altri ordinari strumenti di tutela dell’acquirente, quali la rescissione per lesione (ex art. 1448 c.c.), l’actio redhibitoria per la risoluzione del contratto, l’actio quanti minoris per la riduzione del prezzo (ex art. 1492 c.c.) e l’azione di risarcimento del danno (ex art. 1494 c.c.).

In questo senso e in coerenza con l’impianto normativo a tutela del territorio, le predette particolarità della vendita forzata rispetto a quella ordinaria rilevano solo sul piano civilistico, ma non si riverberano sul piano pubblicistico, non essendo sufficienti ad inibire l’esercizio dei poteri pubblici di governo del territorio e di repressione dell’abusivismo edilizio, in considerazione del principio generale di autonomia tra l’ordinamento amministrativo e l’ordinamento civile[13]: sul piano amministrativo, quale sia il titolo sulla base del quale l’attuale proprietario del bene abusivo sia subentrato nella titolarità dello stesso, rilevando soltanto che egli si trovi, al momento, in un rapporto con la res tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato[14].

Trasferimento di proprietà

L’approdo comporta che in caso di vendita siamo in presenza di una successione nella titolarità della proprietà dell’immobile abusivo, anche dopo una eventuale presentazione di un’istanza di condono.

Ne consegue che il subentrante, se intenzionato a non demolire l’abuso edilizio, è tenuto a completare la procedura di sanatoria[15], altrimenti, ricadono su di esso, in quanto cessionario del bene (e soggetto che, in quanto tale, può goderne e disporne), le conseguenze negative dell’abuso commesso, con l’inevitabile assoggettamento all’ingiunzione resa a fronte di un’attività edilizia abusiva: una misura reale imposta per ragioni di tutela del territorio, priva di finalità punitive ed efficace contro ogni soggetto che vanti sul bene così realizzato sine titulo un diritto reale o personale di godimento, indipendentemente dall’esser stato, o no, l’autore dell’illecito[16].

A rafforzare la tesi il comma 5, dell’art. 46, Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985, del DPR 380/2001, depone in questo senso: «le nullità di cui al presente articolo non si applicano agli atti derivanti da procedure esecutive immobiliari, individuali o concorsuali. L’aggiudicatario, qualora l’immobile si trovi nelle condizioni previste per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, dovrà presentare domanda di permesso in sanatoria entro centoventi giorni dalla notifica del decreto emesso dalla autorità giudiziaria»[17].

Tale aspetto cogente è imposto dal carattere reale della misura riparatoria e la sua precipua compensazione di valori di primario rilievo che non vengono alterati nelle ipotesi in cui il proprietario non sia responsabile dell’abuso, sempre che questi sia intenzionato a non demolire l’immobile: il carattere reale dell’abuso e la stretta doverosità delle sue conseguenze non consentono di valorizzare ai fini motivazionali la richiamata alterità soggettiva[18].

Si riconferma quanto già osservato che l’acquirente dell’immobile abusivo o del sedime su cui è stato realizzato succede in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi relativi al bene ceduto facenti capo al precedente proprietario, ivi compresa l’abusiva trasformazione, godendo del bene e correlativamente subendo gli effetti del medesimo, pur essendo l’abuso commesso prima del passaggio di proprietà.

Tale conclusione non muta per il fatto che l’aggiudicatario in sede esecutiva possa avere acquistato il bene facendo affidamento, in buona fede, sulla correttezza e veridicità di quanto erroneamente asserito nella perizia di stima del consulente del Tribunale ordinario sulla conformità edilizia dello stesso.

A tutela del privato aggiudicatario di buona fede sono riconosciute i rimedi civilistici:

• la possibilità di agire ai sensi dell’art. 617 c.p.c. per la dichiarazione della nullità del decreto di trasferimento[19];
• il diritto di agire a titolo di responsabilità extracontrattuale nei confronti dell’esperto nominato dal giudice per i danni arrecati dall’errata valutazione del bene staggito imputabile a sua colpa grave, ex 64 c.p.c.[20].

Paralleli con riferimento alle ordinanze sindacali contingibili e urgenti

La sentenza porta alla conclusione che in materia di abusi edilizi, l’ordine di demolizione notificato al proprietario originario del bene mantiene la sua efficacia anche nei confronti del nuovo proprietario subentrato prima della scadenza del termine per ottemperare, il quale risponde della propria inerzia nel residuo periodo temporale fissato per il ripristino dello stato dei luoghi.

Una diversa interpretazione della disciplina consentirebbe di eludere il potere sanzionatorio dell’Amministrazione attraverso il mero trasferimento della proprietà, impedendo di fatto il decorso del termine per demolire.

La corretta notifica dell’ordine di demolizione al soggetto che risultava proprietario al momento della sua adozione è sufficiente a far decorrere il termine per l’ottemperanza, ferma restando la responsabilità contrattuale del dante causa nei confronti dell’avente causa per l’omessa comunicazione dell’esistenza del provvedimento ripristinatorio[21].

L’ordine di demolizione rivolto al proprietario si trasferisce al subentrante, il quale potrà agire di regresso sul venditore, in relazione al dovere di correttezza e buona fede nei rapporti contrattuale (oltre per disposizione del DPR n. 380/2001, art. 46 cit.) avrebbe dovuto informare l’acquirente della situazione edilizia: il nuovo proprietario sarà tenuto a dare adempimento all’ordine, mentre il vecchio proprietario è liberato da ogni incombenza, salvo eventuali garanzie in sede negoziale.

In altre circostanze, l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente che impone al proprietario di un immobile pericolante di provvedere alla sua messa in sicurezza è legittima anche quando il bene sia oggetto di controversia giudiziale sulla proprietà e di sequestro giudiziario.

La pendenza del giudizio di appello avverso la sentenza che ha assegnato la proprietà dell’immobile non sospende l’efficacia del provvedimento, in assenza di specifica istanza di sospensione, ex art. 283 c.p.c., donde si comprende che il potere sindacale di ordinanza (ex art. 50 comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, TUEL) non è limitato alle sole emergenze sanitarie o di igiene pubblica, ma si estende anche alle situazioni di grave incuria o degrado del territorio che richiedano interventi urgenti, come nel caso di edifici fatiscenti che rappresentino un pericolo per l’incolumità pubblica impegnando il destinatario dell’ordinanza, anche qualora intenda trasferire la proprietà[22].

In materia di ordinanze sindacali contingibili e urgenti, adottate ai sensi dell’articolo 54 del TUEL, la legittimazione passiva del soggetto destinatario dell’obbligo di facere deve essere individuata sulla base della disponibilità diretta o indiretta del bene oggetto dell’intervento, costituendo tale requisito il presupposto indefettibile e caratterizzante l’esercizio del potere autoritativo comunale.

Il soggetto destinatario dell’ordinanza non deve necessariamente essere il proprietario dell’area ma è sufficiente che ne abbia la concreta possibilità di intervenire, essendo questo il presupposto logico e materiale per l’esecuzione degli interventi finalizzati alla rimozione della situazione di pericolo per l’incolumità pubblica.

In presenza di una conclamata condizione di pericolo, per la legittimità dell’ordinanza sindacale è sufficiente che il Comune provveda a individuare i destinatari in base alla situazione di fatto che si presenta nell’immediato, indipendentemente da ogni laboriosa e puntuale ripartizione dei rispettivi oneri tra più soggetti eventualmente obbligati (alias i proprietari o detentori, per la sua oggettiva vicinitas)[23].

In altre parole, il potere di ordinanza sindacale rispetto all’ordinanza di demolizione opera su piani distinti, mentre la prima, oltre ai presupposti oggettivi della contingibilità, urgenza e grave pericolo per la sicurezza, richiede anche un presupposto soggettivo consistente nella effettiva disponibilità materiale del bene in capo al destinatario del provvedimento, la seconda è rivolta al proprietario e all’autore dell’abuso se identificato (nei termini già segnalati).

Non è pertanto legittima l’ordinanza sindacale rivolta al mero proprietario formale dell’immobile che sia privo della materiale disponibilità dello stesso a causa di una occupazione da parte di terzi, anche se legittimata da un titolo (ad esempio comodato), in quanto il provvedimento risulterebbe oggettivamente ineseguibile da parte del destinatario.

La circostanza dell’indisponibilità dell’immobile, se nota all’Amministrazione al momento dell’adozione del provvedimento, integra un vizio di eccesso di potere dell’ordinanza sindacale, rendendo la stessa illegittima anche qualora sussistano i presupposti oggettivi del pericolo per la pubblica incolumità: l’Amministrazione deve verificare, prima dell’emanazione dell’ordinanza, non solo la titolarità formale del bene ma anche l’effettiva possibilità materiale del destinatario di dare esecuzione al provvedimento, individuando il soggetto che ha la concreta disponibilità dell’immobile, aspetti istruttori che si differenziano rispetto all’ordinanza di demolizione[24].

Questo comporta, in linea generale e astratta, da una parte, che i destinatari del provvedimento sindacale contingibile ed urgente vanno individuati nei proprietari dell’immobile, la cui legittimazione passiva deve essere accuratamente verificata attraverso visure catastali e certificazioni anagrafiche che consentano di ricostruire la catena dei trasferimenti di proprietà[25], oltre ai detentori (il proprietario non detentore non potrebbe dare esecuzione all’ordinanza), dall’altra parte, in caso di trasferimento del bene, l’obbligo di dare esecuzione all’ordinanza rimane in capo all’originario proprietario in solido con il subentrante, visto che l’ordine viene rivolto ad un destinatario certo: quello titolare della proprietà o detentore al momento di adozione dell’ordinanza.

L’ordinanza sindacale contiene, altresì, il termine di adempiere; termine entro il quale il bene eventualmente può essere venduto, coesistendo – entro il cit. termine – due soggetti obbligati: il proprietario originario e il subentrante, salvo diverse disposizioni contenute nell’ordinanza con lo scopo di garantire l’esecuzione dell’ordine rispetto a trasferimenti con finalità elusive: la responsabilità solidale tra precedente e nuovo proprietario non costituisce la regola generale.

Nell’ordinanza di demolizione l’ordine invece segue il bene (effetto reale) con inevitabile conseguenza sul titolare del diritto di proprietà.

[1] Cons. Stato, sez. VII, 2 luglio 2025, n. 5737.

[2] Presupposto per l’adozione dell’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è soltanto la constatata realizzazione di esse in assenza o in difformità del permesso a costruire, con la conseguenza che, nella sussistenza di tale presupposto, il provvedimento costituisce atto dovuto ed è sufficientemente motivato con l’accertamento dell’abusività del manufatto, essendo in re ipsa l’interesse pubblico alla sua rimozione, anche quando la sanzione sia adottata a distanza di anni dalla realizzazione dell’abuso, TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 21 marzo 2023, n. 461.

[3] Cons. Stato, sez. II, 19 agosto 2024, n. 7167.

[4] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 8 settembre 2025, n. 1447, ciò dunque implica necessariamente l’annullabilità ex artt. 21 octies della legge n. 241/1990 e 20, comma 1, del DPR n. 380/2001, nonché per eccesso di potere nella figura sintomatica del travisamento dei fatti, del titolo edilizio rilasciato sulla base di una erronea o infedele o inesatta rappresentazione dello stato dei luoghi. Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 giugno 2023, n. 6387; Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giur., 25 luglio 2018, n. 448; TAR, Campania, Napoli, sez. II, 2 ottobre 2023, n. 5348; TAR Lazio, Roma, sez. II, 7 febbraio 2022, n. 1371.

[5] Cons. Stato, sez. VII, 6 Agosto 2025, n. 6962.

[6] Il verbale ispettivo è assistito da fede privilegiata, ai sensi dell’art. 2700 c.c., oltre che per quanto attiene alla provenienza dal pubblico ufficiale che lo redige, anche in merito ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza, rientrandovi anche l’esistenza e la provenienza delle dichiarazioni rese in sua presenza, indipendentemente dalla veridicità dei contenuti affermati, TAR Piemonte, sez. II, 5 settembre 2025, n. 1297.

[7] Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 1151; sez. VI, 24 luglio 2024, n. 6703; TAR Piemonte, sez. II, 19 giugno 2025, n. 1033; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 7 aprile 2025, n. 1192.

[8] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 12 febbraio 2025, n. 1184; TAR Campania, Napoli, sez. VI, 29 dicembre 2023, n. 7358.

[9] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 aprile 2024, n. 3711 e 23 aprile 2024, n. 3710.

[10] Cons. Stato, sez. VII, 17 luglio 2023, n. 6969; TAR Campania, Napoli, sez. II, 11 ottobre 2021, n. 6377.

[11] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 29 dicembre 2014, n. 3429; TAR Campania, Napoli, sez. III, 11 settembre 2023, n. 5046.

[12] TAR Lazio, Roma, sez. II quater, 8 settembre 2025, n. 16066.

[13] Cfr. CGARS, sez. I, 11 ottobre 2021, n. 843,

[14] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 9 giugno 2023, n. 5657; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 3 giugno 2025, n. 1906; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 26 febbraio 2025, n. 317.

[15] La normativa sul condono edilizio è una normativa eccezionale, come tale di stretta interpretazione, in modo da evitare surrettizi ampliamenti dell’area della sanatoria, i quali si tradurrebbero in inammissibili estensioni del vulnus che – mediante il varo di tale intervento “eccezionale” – viene arrecato ai valori del paesaggio e dell’equilibrato sviluppo del territorio. TAR Lazio, Roma, sez. IV ter, 9 settembre 2025, n. 16105. Cfr. TAR Campania, Napoli, sez. II, 27 agosto 2025, n. 5978.

[16] Cons. Stato, sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171.

[17] Cfr. Cass. civ., SS.UU., Ordinanza, 25 aprile 2025, n. 10933; sez. I, Ordinanza, 15 ottobre 2024, n. 26723.

[18] Cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 17 ottobre 2017 n. 7, con riferimento all’abuso edilizio.

[19] La vendita forzata di un immobile la cui abusività non sia stata dichiarata nell’avviso di vendita rappresenti un aliud pro alio rispetto al quale non opera l’esclusione della garanzia per i vizi della cosa di cui all’art. 2922 c.c., cfr. Cass. civ., sez. III, 11 ottobre 2013, n. 23140; Tribunale Cagliari, sez. II, 10 aprile 2025, n. 563.

[20] Cfr. Cass. civ., sez. III, 6 maggio 2020, n. 8496 e 18 settembre 2015, n. 18313.

[21] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 dicembre 2023, n. 11002.

[22] TAR Calabria, Reggio Calabria, 2 febbraio 2022, n. 76. In materia di ordinanze sindacali relative alla rimozione di rifiuti e messa in sicurezza di aree private, il trasferimento della proprietà o del possesso dell’immobile oggetto del provvedimento ad altro soggetto determina l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, e non la cessazione della materia del contendere, qualora tale circostanza non sia stata tempestivamente portata a conoscenza dell’Amministrazione, TAR Puglia, Bari, sez. I, 13 dicembre 2021, n. 1863.

[23] TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 21 gennaio 2025, n. 142.

[24] Cfr. TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 4 novembre 2021, n. 1943.

[25] Cfr. TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 16 marzo 2021, n. 883.